地方普通高校应用技术型转型的治理困境

杨郁　孙媛媛

摘 要：应用技术型是地方普通高校破解生存与发展困境的新出路，但僵化的管理模式与应用技术型的发展目标极不匹配，成为普通高校转型过程中必须攻克的治理难题。需要从内外两个层面考察地方普通高校的治理困境，以创建协同共治的治理局面。

关键词：普通高校；应用技术型；治理困境

应用技术型是教育部为地方普通高校规划的未来发展方向，既区别于学术型高校，又不同于高职院校，在人才培养目标、办学模式上具有自身鲜明的特色。目前我国应用技术型高校在办学定位、教学改革等方面尚在摸索阶段，但各种体制上的弊端却已经开始显露出来，特别是原来科层式的僵化管理模式与应用技术型的发展目标极不匹配，无法引领高校转型，成为普通高校转型过程中必须攻克的治理难题。

一、内部治理困境

地方普通高校大多形成了党委领导、校长负责、层级管理的治理模式，权力运行线路是自上而下的单一路径，这种科层式的管理方式在严密性、稳定性、纪律性上具有明显优势，但却抑制了高校内在的治理活力和动力，影响地方普通高校对应用技术型的调适能力。

（一）管理结构的非均衡

管理结构是指按照制度安排在管理者之间形成的层级体系、权力关系和运行机制，在普通高校治理中居于核心地位。当前地方普通高校非均衡的治理结构主要表现在：第一，纵向结构过于集中。地方普通高校的管理结构仍沿用过于集中的金字塔结构，一般分为校级—职能部门—院系三个层级，机构运行相对封闭，各层级间以命令—服从式的权力链条相连接，权力运行缺少有效的制约机制。第二，横向结构过于分散。按专业、职能划分的部门和院系具有较强的专业性，但教学、科研等部门之间、各院系之间缺少横向的紧密联系和配合，容易政出多门，使被管理者无所适从。第三，行政权力与学术权力地位不均衡。高校是一个由知识穿连的特殊组织，传授知识、创造知识是它的基本任务，这就形成了高校特有的权力类型——学术权力，一种因具有被同行认可的知识性资源而获得的影响他人的能力。地方普通高校的权力配置普遍存在行政权力高于学术权力的倾向，甚至未赋予学术权力独立的地位。弱化的学术权力难以形成对行政权力的有效制衡，进一步加剧了管理结构的不均衡。

（二）管理权限不明晰

在国家的统一部署下，地方普通高校大范围开展了定岗定编工作，取得了很大成效。但不可否认，权限不明晰、职能不明确仍是地方普通高校治理的一大弊病，在向应用技术型转型的特殊时期，易使管理层陷入混乱，影响正常的治理秩序。对校级管理来说，不明晰的管理权限使其过多卷入学校的日常管理事务，对各层级、各部门干预过多，而无法规划学校的未来发展，本末倒置。对各院系来说，责任高于权力的现实阻碍了院系的自主发展，作为教学、科研基本单位的院系被捆绑在等级体系之内，没有与职能部门平等对话的地位，使最应有发言权的院系在各项决策制定中失语，自主发展权形同虚设，压抑了院系在应用技术型转型中的积极性和主动性。

（三）管理理念滞后

从理念上讲，管理和治理的最大区别在于管理注重“治”人，治理注重“服务”人，管理本应是人们为实现某个目标而采取的一种手段，然而当手段变成了目的本身，管理的性质、方式就发生了根本改变，于是产生了与管理相对应的治理理念。传统的地方普通高校管理体制将管理、管制放在突出位置，管理部门拥有高人一等的地位，普通教师只是作为被管理的对象存在着，这种情况一直沿续至今，其最大的弊端就是剥夺了普通教师的主体地位，难以激发学校内在活力。在地方普通高校向应用技术型转型过程中，产学研必须更加紧密地结合起来，既定的教育教学模式亟待改变，这些都不是一两个管理者能做到的，但问题在于管理者没有完成从管理者向服务者的角色转变，也就不可能为学校转型提供优质的服务。

二、外部治理困境

地方普通高校总是处在一定的社会系统之中，外界因素的变化会对普通高校的治理产生直接或间接的影响，其中有两个关系尤为值得关注，一是高校与政府的关系，一是高校与企业的关系。

（一）地方普通高校与政府的关系

高校与政府的关系一直以政府的强势及高校对政府的依赖为主要特征，学者们大都认为高校因此受到太多限制，应给予高校更多的自主办学权。从目前高校法定的办学自主权来看，由于缺乏必要的配套制度，高校在具体行使时仍是在政府的管理下进行的。必须承认政府适当的指导和监督十分必要，一方面政府拥有信息、财政等资源优势，可以从全局角度对高校发展进行合理规划，另一方面政府的监督能够有效规避高校内部违反违纪现象的发生。但权力本身的膨胀性却往往使政府对高校过度干预。特别是对地方普通高校来说，自身在声誉、资源上的弱势地位使其对政府的依赖程度更高。此外，《高等教育法》等相关法律规范对政府的管理权限界定得较宏观，政府在管理高校的尺度上有很大的伸缩空间，由此形成了政府大包大揽、普通高校等、靠、要的局面。应用技术型高校内在地要求高校是一个相对独立的主体，能对社会需求、市场需要灵活地做出反应，与外界进行良性互动，然而过度依附政府的地方普通高校治理能力式微，不能独立应对外界变化，主动做出调整，迫使政府与普通高校不得不重新思考二者间的关系。

（二）地方普通高校与企业的关系

高校与企业的关系随着市场经济的深入发展逐渐受到关注，而地方普通高校由于在高校系统中的边缘地位及自身治理的相对封闭性，与企业的合作严重缺乏，培养出的人才与企业需求无法实现有效衔接，背离了高校教育社会服务的特性。企业作为市场经济最活跃的主体，残酷的竞争使得企业对人才、新技术、新知识的需求更加强烈，能否将教学、科研与企业需求有效对接是摆在普通高校管理层面前的重大问题。地方普通高校与企业的融合要求打破普通高校原有的治理壁垒，允许企业作为主体参与到普通高校一定程度的治理中，但在转型实践中，普通高校与企业的合作要么停留在一纸合同上，要么貌合神离，企业的参与地位形同虚设，没有太多积极性参与到可能带不来任何利润的高校治理中，高校也不愿改变原有的治理格局，将自己降至与企业平等的治理地位上。因此普通高校与企业的平等合作关系还需从治理角度进行更加缜密的设计。

结语：高校治理涉及的是高校权力如何配置、权力主体如何良性互动等重要问题，地方普通高校暴露出的治理弊病表明，必须构筑相对均衡的治理结构，平衡校级权力与院级权力、行政权力与学术权力的关系，合理规划政府、普通高校、企业之间的权责，明确哪些事务政府该规范，哪些事务地方普通高校该自主，哪些事务企业该参与，从内外两个层面逐步推进地方普通高校的治理转型，创建协同共治的治理局面。（作者单位：白城师范学院政法学院）

本文系吉林省教育科学规划课题“治理视域下的地方普通高校应用技术型转型的对策研究”（项目编号：GH150489）研究成果；吉林省教育科学规划课题“高校与学生间教育行政纠纷解决机制研究”（项目编号：ZC13114）研究成果

参考文献：

[1] 何慧星，孙松.论高校治理体系和治理能力现代化[J].高等农业教育，2014，（9）.

[2] 王清和，邹晓红.高校内部治理结构研究[J].社会科学战线，2012，（12）.

[3] 卢小珠.从治理结构角度論公办高校管理体制的改革[J].改革与战略，2004，（12）.

[4] 袁潇.地方高校向应用技术型高校转型中的治理结构[J].现代教育管理，2015，（6）.

[5] 杜萍.高校治理结构、风险管理与内部控制问题探讨[J].财会通讯，2013，（26）.