中国公共服务供给主体多元发展浅析

范荣

摘 要：本文通过解构政府、社会组织、私人部门在我国公共服务供给中的地位与作用，从三个视角分析了公共服务供给多元发展中存在的问题。

我国公共服务供给面临两方面现状：其一，政府管理太宽，负担过重；其二，政府垄断供给部分公共服务，未完全开放给社会组织、私营部门。因此，实现公共服务发展的关键环节在培养和发展社会组织、扩大公共服务市场化范围。

关键词：公共服务；社会组织

一、政府在公共供给主体多元发展中的主体作用

公共服务供给主体多元发展的基础是政府切实提高公共服务效率，更好履行公共服务。

（一）政府应定位于服务型政府

服务型政府应秉持“社会本位，民众本位”精神，坚持以人为本。政府进行政策制定、管理实施、服务活动，均应由公共性角度出发。

1、政府应“掌舵”而非“划桨”。政府应把持有限责任政府理念，扮演治理者和掌舵者角色。构建主动型、服务型、开放型、法治型、宏观调控型政府，完善宏观调控职能，健全公共服务体制。引入现代企业管理理念，以市場为导向，确立“企业型”政府范式。建立市场化公共服务执行机构，分离决策、执行、监督流程，以更有创造性、高效率的开展工作。

2、政府职能为“服务”而非“管制”。政府职能产生政府权力。政府行使权力，首先要做好职能定位。其一，政府干预的范围应由公众决定。只有极端情况如市场失灵时，方可由政府干预，同时要处理好公共资源的合理配置。其二，政府各级间分工明确。各级政府在确定自己职能范围时应把持合理分工、优化供给的原则。第其三，政府亦需完善公共产 品服务提供的方式和机制。

3、政府应明确“该提供什么”公共服务。政府应提供市场不愿、不能提供的公共服务和产品，保障基本公共服务。预防自然垄断对公众利益的损害，确保社会效益最大化。

（二）政府应确保公共财政支出体系完善，实现公共服务均等化

财力更多地移向财政资源不足地区以增加公共服务供给，有利于促进统一市场的形成，引导生产要素在地区间按照市场规律流动，优化资源配置，促进社会经济及地区城乡间的协调发展，使基本公共服务均等化得以落实。

完善公共财政支出需注意三方面：第一，各级政府职责应明确划分。中央管理全国性和跨省、自治区、直辖市事务，地方管理面向本行政区域的地方性事务。共同管理事务应明确范围，分清主次。第二，优化调整支出结构。其一，对公共事业增加投入，协调促进经济社会发展。其二，城乡区域协调发展。坚持“工业反哺农业、城市支持乡村”方针，协调城乡发展，创新农村体制机制。东中西区域间协调发展，实现优势互补。第三，提高财政资金使用安全、有效、规范性。其一，加强部门预算管理基础性工作，建立预算定额与实物费用定额相结合标准体系，进一步深化中期滚动预算制度，扩大预算外资金纳入预算管理范围。第二，分离管理职能与操作职能，提高采购效率，推行电子化采购。其三，稳步推进绩效考评试点工作。其四，建立健全财政监督机制。保证外部监督有效性，坚持事前审核调研、事中跟踪监控和事后专项检查相结合。

（三）政府应在公共服务供给主体多元化发展中处于主导地位

现代社会资源配置中，政府负责基础公共服务提供、制度激励、公众利益保护等，具有重要的主导性。

第一，公共服务的安排者应当是政府。政府不仅要对基本公共服务供给、基本公共服务均等做出保障，更要完善公共服务，实现公共服务多元化发展。第二，公共服务的生产者应当是政府。政府既是安排者，又是生产者。第三，公共服务多元供给主体的培养者应当是政府。私人部门和第三部门的发展需要政府营造良好的竞争发展环境。第四，公共服务供给的监督者应当是政府。公共服务供给中的信息和权威优势由政府掌握，政府需监督私人部门和第三部门在提供公共服务时是否符合要求，是否实现了效率与公平的平衡结合。

二、社会组织在公共供给主体多元发展中的重要作用

（一）社会组织的战略发展与管理

1、看待社会组织不可“泛政治化”。社会组织要“讲政治”，更要重视社会运行和行政管理功能。

2、发挥社会组织的社会功能。社会组织在市场经济中发挥了提供服务、规范市场等作用。社会组织的发展是中国社会现代化进程中的一个重要标志。

3、正确处理社会组织和公共部门的关系。政府权力部门应重视社会组织的社会代表性，建立与社会组织的沟通、理解、协商、合作关系。

（二）社会组织的政策环境

1、公益产权制度的建立有利于社会组织运行。公益产权面对多元责任主体并承担社会公益责任，以税收优惠和社会馈赠等方式获得公益资产。公益产权制度需建立运作监督机制，完善内部治理结构，加强审计监督，并建立破产转移机制和退出机制。

2、法律法规的健全有利于社会组织运行。社会组织与政府进行特定联结时，需要一套由法律制度构建的社会组织和政府互动的框架，确保社会组织有法可依。

3、政策倾斜力度适当增大有利于社会组织运行。政府应重点扶持公益性、协调性、救助性、维权性社会组织，通过税收优惠、资金扶持等政策倾斜措施，带动社会组织的整体发展。

（三）社会组织的自身建设

1、民办为纲。社会组织要做到相对独立性和自治性，做到群众选举负责人，自己决定活动，自己管理实务。

2、重视培训。为保证专业和职业化社工队伍发展壮大，可在高校开设社会工作系，普及相关法律法规，与政府合作开设培训班等。

（四）社会组织管理部门的重新定位

社会组织应为业务横向管理体制。可将社会组织发展的总体规划、行业指导、政策协调、监督管理、社会保障、职称评定等统一分类管理。

1、登记管理机关重新定位。依靠社会力量建立广泛社会监督体系，加强登记管理机关职能。

2、业务主管部门改革。通过双向选择，使其成为资源提供者和项目运作监督者，最终达到部分领域取消业务主管单位直接管理社会组织的目标。通过弹性管理，做到管而不死、活而不乱。

（五）社会组织提供公共服务制度的完善

公共服务供给存在潜在风险，只有通过制度建设，才能最大限度予以规避。

1、通过设计委托、认证、评估、问责等程序规定，确立委托服务项目和标准，积极征求社会公众的意见，收集社会组织经营管理行为，定期评价社会组织的社会责任表现。

2、完善责任机制。明确组织使命、宗旨、任务，确定长中短期目标，并转化为具体的操作和考核标准，真正落实到行动中。

三、私人部门投资在公共供给主体多元发展中的补充作用

私人部门投资在公共服务供给发展中起到非常重要的多元化作用，政府应健全筹资机制，最大限度盘活存量资本，有效整合资源。

（一）激励社会资金流入

1、吸引社会资本最有效的途径和制度性融资方式有放松行政审批与市场管制。政府应在公共服务供给中成为主导，形成混合经济结构的、公私合作互补的投融资格局。

2、政府应引导社会资金配套跟进。政府投资通过先导性投资，消除社会资本的投资障碍，为社会投资奠定基础，带动社会资本投资跟进。

3、政府应引导社会资本参与体制转换。政府部门可分担改革成本，引导社会资本参与国有事业机构改革，实现改制，盘活资产存量。

4、政府与社会资金共担集资职责。建立互助合作组织为依托，政府支持资助，社会团体捐助，群众自愿集资的共同分担体系，政府投入关键性资源，形成互助合作的集资功效，从而使互助组织的服务惠及基层。

（二）引导社会资金流入

吸引社会资本的一种有效方式是恰当使用财政补贴。政府可实施财政补贴政策，鼓励社会资金投资，适当发挥 “两只手”的合力作用，通过采用直接补贴、配套补贴或亏损补贴等多种方式，发挥补贴的杠桿作用，带动社会资金投入。

（三）建立多层次的筹资平台

1.在大范围内公开招标，吸引资金投入公共服务供给。期间，既扩大了本地区公共服务建设，也将先进管理、优质资源一并引入。

2.允许鼓励资金以入股方式投入重大建设项目。也可政府搭建硬件平台，个人民企入驻进行软件管理。群策群力，为公众提供良好的公共服务。