我国城市建设中融资的风险与防范对策

黄铁荣

摘要：本文从地方政府的城市建设融资渠道入手，指出由于获取银行城建贷款越来越困难，地方政府只能通过发债券这种单一的手段进行城市建设项目融资。这不但导致了城市建设债券发行量剧增，还有可能为地方政府带来潜在的风险。

关键词：地方政府；债券；城市建设融资；风险；对策

随着现代化城市的不断发展，在国家内需政策的引导下，大批城市公共项目，如水利、公路、保障房等具有推进城镇化发展、提升经济、保障人民生活的投资项目迅速增长，但是由于这些投资项目的资金所需量大、投资回报比较慢、建设周期比较长，地方政府面临城市建设资金严重不足而导致项目操作压力倍增。

一、城市建设债券中隐藏的风险

第一，城市建设投资公司自身的公司治理结构存在不合理。虽然说城市建设投资公司具有独立法人结构，但是不管在项目投资决策上还是在对资金收入的分配上，城市建设公司都并不具有绝对的自主决策权。而且城市建设公司发行的城市建设债券在资金筹集后的用途不明确，对资金的分配一般都是依照地方政府的规划来进行。当前，城市建设公司由于受到地方政府过多的干预和影响，其发展规模和速度也受到了限制，发展过程中所需要的大部分资金依然需要政府补贴，这使得城市建设投资公司始终都不能摆脱“壳”的角色，不能够充分发挥出城市建设投资公司的资本导向作用。

第二，作为一种项目债，城市建设投资公司所发行的债券没有实现其应有的与社会资本的对接功能。作为资产抵押债券的一种，城市建设债券应该充分实现建设项目与社会资本的有效连接。但是，由于城市建设投资公司含有一定的政府属性，其所发行的城市建设投资债券并没有发挥出桥梁作用，没能有效实现连接资本和投资项目的功能，而且在建设过程中由于地方政府的参与，不管其是否具有主观意识上的拖延，都在客观上对城市建设证券化融资效率产生了较大影响，甚至还出现了地方政府将建设资金挪用到其它项目的违规案件。

第三，城市建设投资公司存在着严重的资产虚增的现象。根据债券相关规定的要求，企业在进行债券公开发行时，其债券的总额必须要在企业总资产的40%以下，然而为了获得更多的城市建设资金、增加债券发行量，企业会在地方政府的相应支持下进行信用增级，但是在企业进行实际的增级过程中，会让“增级”含有许多水分。有不少的城市建设公司利用各种手段对根本没有收入的一些城市资产进行强行注入，用这样的手段来增加资产总量，进而推动企业债券的总发行量。2009 年的“岳城建债事件”是较为典型的一个造假案件，其就是通过大量增加子公司数量的方式来提高公司的总资产。无独有偶，同在浙江省内的城投公司——湖州交投和桐乡城投两个公司则是通过相互担保提高信用的方式来获得更多的融资。但是，这许多的造假案例非但不能从根本上增加公司企业的收入和偿还能力，而且还大大拉低了地方政府的信用。当地方政府信用下降时，也会为城市建设投资增加融资的难度，同时，对其它经济项目的发展也会产生巨大影响，为城市建设的各项发展带来了许多危害。城市建设投资公司进行债务偿还的资金主要来源于地方政府的收入，所以当地方政府信用受到影响时，就不能将经济发展推进到预期效果，也将会影响到税收的增长，在这样的情况下城市建设投资公司将无法依靠地方政府进行巨额债务的偿还。

进而则可能导致城市建设公司出现资金危机甚至是破产，也会给购买过债券产品的投资者带来巨大的损失，对金融市场的发展和稳定产生影响。

二、防范城市建设债券风险的对策与建议

第一，优化债券的结构设计。作为一种项目债，城市建设债券的核心是将城市建设未来的资金作为担保，把项目未来的资金提前折现用到当前的建设上面，城市建设投资公司是债券的第一担保人，银行机构或者是地方政府为债券的发行增加信用，在其中起着担保的作用，所以，本文认为，需要在城市建设债券设计上做出相应的改变，设计出一套健康合理的抵押担保债券，以降低地方政府的担保责任、降低地方政府的信用风险。首先，对城市建设项目今后的盈利水平做出评估，对发债项目进行划分，可以划分为经营性的基础建设和非经营性的基础建设。可经营性的城市建设一般指的是能够带来比较稳定的收入的城市建设项目。这些项目包括供电供水、高速公路和高速铁路等设施，这些项目能够长期稳定带来资金收入，所以可以利用自身产生的现金流对担保物进行发债，债券发行后的风险将与该项目直接关联，这样就有效减少了地方政府的担保责任。

第二，逐步实现政企分离，从根本上解决城市建设投资公司对地方政府造成的诸多风险。城市建设投资公司具有其独立的法人结构，因此政府应尽量减少参与度，进而将政企进行有效分离，从根本上改变以往城市建设公司过度依赖地方政府的情况。在当前，国家发改委已经出台相应政策对城市建设投资公司主营收入提出了要求，严格规定企业收入的主要组成部分需要70%都来自于企业自身。在这样的政策要求下，城市建设投资公司将难以像以往一样依赖地方政府補贴生存，所以在城市建设投资公司中，地方政府应该从以往的主要管理者逐步转变为辅助的管理者。而城市建设投资公司也必须要切实承担起独立法人的责任，在已有的城市建设资源和政府投入的基础上，充分运用财务的杆杠作用，通过各项融资渠道充分引入民间资本和海外资本，以提升城市建设投资公司的发展能力和核心竞争力，提升城市建设投资公司的整体形象，创建自身的良好信用水平，避免在发行债券时过度依赖于政府和财政收入，逐渐向金融投资公司发展道路迈进，促进地方融资平台的良性发展。

第三，完善城市建设债券的信息披露体制。城市建设投资公司的自身信息披露是进行债务风险监管的重要手段。但在我国的城市建设投资公司中，大部分都不属于上市公司企业，所以在公司的信息披露制度上还并没有做到具体化和规范化。所以，要对城市建设公司信息披露制度进行规范和完善。特别要针对城市建设投资公司财务方面、经营规模和指标方面以及可能会导致公司出现较大规模变动的事件进行解释和说明，以保障地方政府和投资者能够在突发重大事件下能及时应对。其次，需要对债券所筹集资金的使用和去向做出详细的财务报告。从根本上来说，城市建设债券还是一种项目债券，所以需要对城市建设投资公司的各项资金使用情况和项目发展进程进行细致的说明，并在过程中定时的向地方政府和投资者提供相应的报告，建立和完善独立的公司审计机构，严格打击虚增企业资本、违规挪用企业资金的行为，促进债券市场向健康化、合理化发展，便于地方政府及时有效进行财务风险管理。

由于城市建设投资具有特殊性，并且其融资渠道相对较少，如果单只依靠银行贷款和发放的“准国债”已经无法满足其资金需求，在目前我国的城市建设融资构成中城市建设债券占据了较大的份额，虽然说在这样的资产证券化下地方政府可以采用这样的举债融资方式，但这样的一种新型债券模式依然存在着不少问题，所以地方政府在过程中需要加大管理力度，建设统一规范的融资平台，构建健康、完善的信息披露制度，对债券结构进行更好的设计和优化，让它能够在满足城市建设投资需要的同时也能够在最大程度上减少政府的压力和风险。

（作者单位：柳州市龙建投资发展有限责任公司）

参考文献：

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