“乡财县管乡用”环境下乡（镇）“三公经费”预算管理问题浅析

宋萍平

[摘 要] 近年来，随着社会公众对政府机构“应该提供与税收相匹配的公共服务”的期望不断提高，政府转型势在必行。财务方面，行政、事业单位也加紧改革步伐。S县于2005年在L镇等五个乡镇推行“乡财县管”，2007年全县推开。目前，以“三公经费”为科目代表的预算编制、执行以及绩效评价等财务精细化管理正在深入，乡镇作为政府部门最末级预算单位，精细化执行需要在实践中不断发现问题、完善机制。

[关键词] 乡财县管；预算执行；三公经费；公共服务；问题；措施

[中图分类号] F230 [文献标识码] B

随着行政单位、事业单位会计制度的改革，新修订《预算法》的实施，以及社会公众对行政事业单位财务知情权的诉求日渐升温，探讨如何合理、规范地进行“三公经费”预算管理就很有现实意义。

一、“乡财县管乡用”环境下乡（镇）“三公经费”预算管理现状

（一）收入方面

西部S县为该区域内较早且“乡财县管乡用”运行成熟、在一定区域内具有示范效应的县，属于典型的农业城市，以末级预算单位L镇为例，其财政收入来源主要包括：财政拨款、农税改革转移支付收入、非税收入以及其他收入。

财政拨款是L镇最主要的收入来源，究其原因：一是农税改革后，农业税收收入来源直接削除，收入从“一上”“一下”几乎变为完全的“一下”；二是“三农”发展势头良好，农村技术限制导致农产品再加工附加产生的税收利好直接上移；三是行政事业单位职权进一步规范，行政事业收费、处罚等减少，使得非税收入日渐减少。

（二）支出方面

从人员日常运转经费角度看：

定额商品服务支出，根据该镇行政事业单位核定编制数给予日常运转经费总量预算安排，包括办公费、电费、水费、邮电费、公务接待费、公车运行费、培训费、差旅费、维修（护）费、劳务费、因公出国（境）费等。非定额商品服务支出按照全县当年收入执行进度酌情安排或者不安排。

从各站所看：

L镇有政府、党委、财政所、农经站、社保所、计生办、广播文化站、司法所、党校、林业站、畜牧兽医站、农机站、农业综合服务站等13个站所，各单位独立建账，独立核算，财政所代管。政府、党委统筹管理全镇，包括：站所全年工作的计划围绕镇党委、政府的重点工作进行；部分站所办公无偿使用属政府资金建设的办公楼；站所对应上级局单位年中、年底检查等工作均需要镇党委、政府相关领导迎检并接待；站所对外宣传均需要通过党委宣传办公室对外发布；各站所绩效考核、人事变动等事宜均由政府统管等等，从而使得实际产生的经济费用无法严格区分、划归到各站所。

二、“乡财县管乡用”环境下乡（镇）“三公经费”预算管理问题

（一）收入方面

1.财政收入进度与工作开展进度不匹配

由于预算“一上一下”时间延迟，年度1月、2月只安排人员方面的基本支出，一年的公用经费在3-12月这内完成收入。

行政、事业单位职权行使在全年第一季度定调、开端，包括农村科技、信息、就业和社会保障、规划建设、公共文化、义务教育、公共医疗卫生、计划生育与法律援助等公共服务职能，以及小城镇公共集中供暖、水电供给、污水排放、自由农贸市场管理、村队维稳以及节日慰问走访等活动。

2.非税收入不返还削弱乡（镇）组织收入的积极性

据统计，L镇非税收入主要集中在政府国有资产出租收入、国有资产处置收入、畜牧兽医站检疫费。暂将非税收入分为非税常规性收入和偶发性非税收入。一是由于常规性非税收入全额上缴，每年上缴额度不返还、不奖励，使非税收入工作并不纳入重点工作；二是偶发性非税收入全额上缴，导致单位不使用日常公用经费加强国有资产维护，对国有资产养护形式重于实质，使资产贬值、报废加速。

3.收入预算编制和执行不符

目前，L镇已经实现预算、预算执行在同一财务运转平台中进行，但是，由于县、镇之间有严格的计划使用审批程序，使集中审核办公室工作量大且繁琐。因此，预算编制可以细化到功能科目的类款项、经济科目的会计末级辅助核算科目，而预算执行的计划申报、审批则只具体到功能科目的类款项，经济科目限制较小，“三公”经费的数据则只能由该单位会计人为预估控制，从而导致决算时末级辅助核算经济科目预决算相差较大。

4.“三公”经费预算测算和会计记账缺乏统一测算公式或口径

（1）预算测算

预算编制过程中，重点关注项目资金测算，包括项目书、测算依据、工程概算等，而日常运转的经费测算则由预算编制人员自行测算，没有统一公式约束。

（2）会计记账

“三公”经费定义为公务用车费用、公务接待费用以及因公出国（境）费用，但是各单位实际情况、各会计人员理解又各不相同：

L镇距离S县58公里；L镇下辖37个行政村，距离镇区0-5公里范围有15个村队，5-10公里有10个村队，10-15公里有7个村队，15-20公里有2个村队，20公里公里以上的村队有3个。摩托车、公务车用车维护、燃油以及保险都有计入公务用车的可能；下村维稳、开展工作队工作以及向上汇报工作等，因票据报销后会计无法核实真实用途导致全部计入公务用车的可能。

据统计，L镇周一至周五80%机关干部均在宿舍居住，以个人“搭伙”的方式在餐厅吃饭。L镇平均1年会餐3-5次，会餐采购的肉、菜可能计入公务接待费；县局单位检查工作人员较少时由职工餐厅接待，米面油等食品可能计入公务接待费；镇机关干部因时常下村不能按时在餐厅就餐，外出误餐就餐可能计入公务接待费。

（二）支出方面

1.“三公”经费“被”压缩与实际开展经济业务规律不符

多部门要求“三公”经费逐年下降一定比例，“被”压缩只能解决一时困境，但是“合理不合情”，将会导致真实的经济业务形成假账数据。endprint

2.乡（镇）缺乏公务卡推行的环境

因乡（镇）消费能力有限，公务卡的还款周期、报销制度约束等原因导致机关干部不愿使用个人公务卡支付因公支出，截止目前为止，乡（镇）内无一商户安装POS机，舍近求远反而会增加成本。

3.“三公”经费中公务接待费用结算滞后形成年底或年初大额消费假象

乡（镇）政府机关餐厅人员支出由单位自行安排，因此无能力接待不规律的公务接待。但是，乡（镇）能够满足单位接待的商户极少，财务人员没有能力约束商户按月结账。每年11、12月商户按照经营习惯结清全年签单，未能结清的，于次年3-4月继续结算，产生消费假象。

4.次年预算与本年决算工作时间差导致无法将两年数据关联比对

政府的预算、决算都要通过一定的法定程序才能生效、实施，按照工作推进时间安排，预算在前，决算在后，本年决算数据并不能作为次年预算测算的基数。

（三）其他方面

1.预、决算软件更换频繁，本年决算和次年预算存在断层

目前，L镇预算编制已使用财务大平台网络版，但决算工作还在使用单机版决算软件。本年决算和次年预算数据不能通用，导致数据不能进行勾稽关系计算审核。

2.行政事业单位职能缺位、越位同时存在

“乡财县管”在很大程度上杜绝了基层政府举债履职，国库集中支付减少资金安全隐患，但是，因为财权无形上移而事权却实际存在，导致基层政府提供公共服务（产品）供给、小城镇建设公共配套等服务、提高经济体量、乡（镇）收支存在“越位”和“缺位”同时存在，公众聚焦点极易集中在“三公”经费上。

三、建议措施

一是通过上层制度设计，将乡（镇）全年全额上缴国库的非税收入在本年或者次年给予一定比例下拨，作为相关工作经费，鼓励开展非税收入工作。

二是将单位预算编制与下年重点工作相关联，根据本年工作完成及次年工作目标、重点工作任务的安排情况，编制次年预算。

三是绩效部门配合，通过单位自评和绩效部门评分，将预算的执行与行政事业单位职能行使挂钩，强化预算绩效。

四是从上层至乡（镇）末级，进一步加强财务软件的连续使用、统一使用，减少中间变更软件使电子账务数据由“由简变繁”，加强预算、决算数据的通用、勾稽计算等，增强数据的连续性，从而通过软件快速审核预算、决算的合理、规范性，更好地为财务人员服务。

[参 考 文 献]

[1]陈振华.财政视角下三公经费治理分析[J].财经界（学术版），2013（8）

[2]戴雪平.“乡财县管”改革工作现状及模式探索[J].科学咨询，2012（7）

[3]徐以平.事业单位“三公”经费管理初探[J].中国总会计师，2014，（1）

[4]徐群其.加强“三公经费”支出管理的研究[J].财经界，2013（30）

[责任编辑：潘洪志]endprint