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关于工业企业分级分类监管体系探析
——以湖南省岳阳市为例

2015-10-17杨一帆吴松江

质量技术监督研究 2015年6期
关键词:分级分类产品质量湖南省

杨一帆,吴松江

(湖南农业大学,湖南 长沙 410128)

关于工业企业分级分类监管体系探析
——以湖南省岳阳市为例

杨一帆,吴松江

(湖南农业大学,湖南 长沙 410128)

生产企业分级分类监管是国际普遍认同高效的监管体系,过去我国产品质量安全监管方式主要是统一监管,随着企业数量的增加,各企业产品质量保障能力和信用程度不一,同时监管人员有限,呈现出监管难度越来越大,国家质检总局便推行更科学更有效率的监管体系——分级分类监管体系。文中以湖南省分级分类监管体系为例,从法律法规体系、制度运行机制、风险评价体系及动态调整等方面深入研究我国分级分类监管体系,并对发展方向提出建议。

分级分类监管;风险;产品质量安全

改革开放30年以来,我国基本确立了市场经济体系,各类生产企业迅速建立起来,政府从计划经济的控制者转向市场经济的监管者,随着越来越多的生产企业出现,行业分化逐渐细化,企业生产条件、技术基础和管理水平不一,给政府的监管提供了更大的难度和广度。近年来,我国的产品质量受到质疑,多次发生大规模的食品安全事故,例如:三鹿奶粉事件,塑化剂事件等等,迫切需要我国形成更高效,更科学的产品监管体系。放眼全世界,德国产品的高质量是众所周知的,除了源于德国人谨慎、细心的民族性格外,德国高质量产品的产生也依赖于德国先进的产品质量管理体系——分级分类监管体系。

国内外对分级分类监管都有不同程度的研究,如公共利益理论、风险管理理论和管制俘获理论[1]等,都为分级分类监管研究提供了理论基础支持。王菁学者对食品生产企业质量安全分类监管做了比较系统专业的分析,通过理论分析论证了分级分类监管较之统一监管能够更有效地控制企业风险、资源投入更小而监管效果更优[2]。学者江书军就特种设备使用单位安全分类监管进行研究,构建监管机构与使用单位博弈模型,提出了不同风险类别使用单位的监管策略[3]。

1 湖南省实施生产企业分级分类监管的基本情况

效仿德国先进的监管体系,国家质检总局于2012年提出推进我国分级分类监管制度实施。分级分类监管是指对企业依据质量保证能力实行分级、对产品依据产品安全风险程度实行分类,运用风险管理的原理,对不同企业进行差异化监管的新型科学监管模式。建立起国家、省、市各级企业信用数据平台,发挥市场的基本经济规律,向消费者和下游企业提供企业产品质量标准化参考,对企业提高产品质量、提高企业信用等级起导向性作用。

1.1法律法规体系

1993年颁布的《中华人民共和国产品质量法》是我国产品质量安全法律体系的基础,为政府对企业产品质量的监督提供了法律依据,规定了生产者、销售者对产品质量应负的责任和义务。之后相继颁布《农产品质量安全法》和《食品安全法》针对不同行业对《产品质量法》进行补充和深化。我国生产企业分级分类监管制度除了依据《产品质量法》及相关法律外,还根据《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》和《中华人民共和国认证认可条例》,这两部法规明确了生产许可证及其他国家认可证件的管理办法,为企业分级提供了有效的指标支持。国家质检总局于2012年颁布了《工业企业产品质量分类监管试行办法》(国家质检总局2012年第74号公告)。湖南省质监局根据国家颁布的相关法律法规和《湖南省产品质量监督检查办法》,制定了《湖南省重点工业产品生产企业分级分类监管试行办法》。

图1 湖南省生产企业分级分类监管制度法律法规体系

1.2制度的运行机制

湖南省正在推进建立以风险为基础的生产企业分级分类监管机制,将监管模式由以前的“统一监管”向更科学更高效的“分级分类监管”转变,改变原来抽检频次随意性大,监管效率低下的问题,对质量保证能力较低的企业生产的高风险产品重点监管,加大监管力度,对质量保证能力较高,风险控制能力较强的企业给予适当的信任。以企业自我监测为主,从而鼓励企业提高风险管理能力,最终达到提高中国市场上产品质量的监管目标。

生产企业分级分类监管制度按照以下3个步骤进行实施,第1步收集企业基本信息,调查企业生产产品的风险等级、企业质量管理能力,第2步根据生产企业分级分类监管评价细则确定企业风险等级,第3步是根据企业质量保证能力和产品安全风险程度确定监管模式。[4]见图2。

图2 分级分类监管运行模式

1.3具体操作

分级分类监管对象是指所有实行生产许可和3C认证的产品。管理模式为以省级为单位,省、市、县三级分别负责不同重点,省级负责建立分级分类监管信息平台,将全省所有实施分类监管(实行生产许可和认证的企业)的企业纳入其中并进行风险分析和风险预警;市级负责收集、归纳全市企业(实行生产许可和认证的企业)信息,并确定企业信用等级;县级负责收集、归纳全县企业(实行生产许可和认证的企业)信息,并负责辖区内重点工业企业定等分级的层级申报工作。监管方式根据《工业企业产品质量分类监管试行办法》第十七条规定:对企业产品质量安全监督采取重点监督抽查、定期监督检查、日常巡查、执法检查、申诉核查、跟踪回访的方式进行。运用科学分类的方法,确定了“两维度、三类别、四分级、四监管”的基本原则。“两维度”,就是指对企业依据质量保证能力实行分级、对产品依据产品安全风险程度实行分类。“三类别”,就是指对重点工业产品完全按照产品质量安全风险的高低,依据对产品人身和社会的危害程度,分为高风险、较高风险、一般风险三类。“四分级”,就是指对应三类风险将企业分为AA、A、B、C四级。AA级企业是指履行产品质量主体责任的保障能力强和实现程度好的优秀自律企业,能够认真遵守法律法规,有效运行质量管理体系,积极承担质量安全责任,保持产品质量持续稳定合格;A级企业是指履行产品质量主体责任的保障能力较强和实现程度较好的良好自律企业;B级企业是指具有基本的履行产品质量保障能力的企业,产品质量基本保持稳定,无经查实的媒体曝光和消费者反映强烈的产品质量问题;C级企业是指履行产品质量主体责任保障能力较差的企业,或存在拒绝产品质量监督抽查行为,或存在产品质量行政处罚记录,或存在经查实的媒体曝光及消费者反映强烈的产品质量问题。[5]“四监管”,就是指将整个重点工业产品监管模式分为信用监管、责任监管、常态监管和加严监管四种。企业分级、产品分类、监管分等对应关系见表1。

表1 分级分类分等对应关系表

(1)信用监管模式是指对列入较高风险的AA级企业和列入一般风险的AA、A级企业实施的例行监督检查。主要监督检查企业落实自我承诺情况,日常巡查、监督抽查的频次为每年1次。

(2)责任监管模式是指对列入高风险的AA级企业、列入较高风险的A级企业、列入一般风险的B级企业实施的监督检查和监督抽查,日常巡查的频次为每年2次重点监督抽查(或定期监督检查)频次确定为每年1次;执法检查的频次为每年1次。

(3)常态监管模式是指对列入高风险的A级企业、列入较高风险的B级企业和列入一般风险类别产品的C级企业实施的日常监督检查,并对其生产的产品适当加大监督抽查频次,日常巡查的频次为每年4次;重点监督抽查(或定期监督检查)频次确定为每年2次;执法检查的频次为每年2次;每年进行1次跟踪回访。

(4)加严监管模式是指对列入高风险的B、C级企业和列入较高风险的C级企业实施的严格监督检查,并对其生产的产品加大监督抽查频次,日常巡查的频次为每年6次;重点监督抽查(或定期监督检查)的频次为每年2-4次;执法检查的频次为每年4次;每年进行2次跟踪回访[5]。

1.4动态调整机制

对企业的评级并不是静止的,一成不变的,为了适应企业的不停发展,相对应的对企业的监管实行有规则的动态调整,对于安全质量风险控制能力强的企业进行鼓励性升级,对于严重违反相关规定的企业进行惩罚性降级,从而达到促使企业提高风险控制能力的目的。

对于企业质量安全保障和控制能力达到上一级监督管理等级要求的或者度监督抽查无不合格记录,符合国家法律法规有关规定的,当地质量技术监督部门可以逐级上调企业监督管理等级,并公示,予以鼓励。

对于有以下情形的违反相关质量法律法规规定,受到行政处罚的;日常巡查多个项目不符合规定,企业质量保证能力存在严重确实和隐患的;监督抽查出现严重不合格或拒绝执法检查和监督抽查的;发生经查实的消费者反响强烈或新闻媒体曝光的产品质量问题的;有其他严重质量安全违法行为或出现其他应当降级处理情况的。当地质监部门应当下调企业监管等级,等级下调无须逐级进行,以示惩罚。

对于有以下严重情节的未经生产许可生产发证产品的,如未经认证,生产并销售列入强制性认证产品目录产品:产品因质量安全问题被媒体曝光经核实属于企业完全责任;发生重大质量安全事故;产品质量两年内省级以上监督抽查不合格;无特殊原因拒绝监督检查和质量抽查的。不需进行分级评价,直接降为C级。对于这些较为严重,影响恶劣,给予直接降至最低级惩罚,以儆效尤。

2 企业风险体系分析

2.1企业风险评价体系

湖南省生产企业分级的划分,主要依据两大要素和19个定性指标,两大要素分别是产品质量主体责任能力和实现程度,19个指标分别是核查工商营业执照、许可认证资质、生产标准建立、质量体系文件、计量器具检定、进厂出厂检验、技术人员培训、主体责任履行、质量管理台账、消费维权措施、召回制度执行、产品标注标识、生产设备工艺、行政处罚记录、近年监管情况、行业规模地位、质量奖励荣誉、质量抽查情况和风险隐患排查情况,每个指标的评定采用定性方法,由“发现问题/未发现问题”和“符合/不符合”两个评分标准组成。

根据履行产品质量主体责任能力和实现程度对企业分级分类监管等级进行评定,情况见表2。

表2 企业分级分类监管等级评定情况

2.2指标体系实证分析

从岳阳市质监局得到岳阳市153家企业分级分类监管《重点工业产品生产企业分级分类监管评价细则》调查报告,对数据进行分析,将未发现问题(符合)赋值为1,发现问题(不符合)赋值为0,AA级企业赋值为1,A级企业赋值为2,B级企业赋值为3,C级企业赋值为4。

并运用spss对其进行单因素方法分析,将每个指标于企业等级做相关性分析,得到以下结果见表3。

表3 单因素ANOVAL分析

根据方差分析结果,可以看出19个指标中有3个指标的显著性>0.05,表示指标与结果相关性不大,工商营业执照、生产标准建立、生产设备工艺这三个指标对工业生产企业评级影响不显著。

3 湖南省生产企业分级分类监管现状和发展方向

3.1对湖南省重点生产企业进行全面调查评级

2012年10月起,湖南省质监局启动了重点工业产品生产企业分级分类监管工作,对全省各个地市重点工业企业的情况进行了调查分析,根据《重点工业产品生产企业分级分类监管评价细则》对企业进行评级。在全省约5万家工业企业中,湖南省质监局确定全省1683家实行生产许可和1015家纳入强制性认证的企业为首批分类监管对象,全面核查其产品风险程度和质量保障能力。全省申报AA类企业99家,自行确定A类企业1297家、B类企业371家、C类企业2211家。

3.2湖南省分级分类监管取得的成效

在推荐分级分类监管工作的实践中,湖南省开展现场核查以来,全系统发现产品质量风险源21个,化解具体风险点718个,指导企业解决风险问题833个,督促企业组建实验室117个,建立和完善标准218个,开展委托检验业务1072起,检定计量器具4780余台件,培训质量管理、技术检验人员891人次,添置必备检测设备3970余台。用事实证明了分级分类监管的科学合理性,据了解全省产品质量也稳步提升,2013年重点工业产品监督抽查实物质量合格率达到91.2%,比全国抽查平均水平高出0.5个百分点。[6]

3.3分级分类监管发展方向

我国的分级分类监管体系尚在起步阶段,还有很多不足,还有待发展和完善。相比德国分级分类监管体系,湖南省体系中的指标权重较为单一,指标分成不够明显,对风险的考评体系不够全面,在风险管理方面还需要进一步深入研究。对于检查的方式较多且繁杂,检查频次不能够直观具体,增加操作难度。产品质量信息平台应当加快速度建立和公开,增加监管的透明性和公开性,能够让人民监督,并在一定程度上起到宣传的作用,提高公众认识度,从而使分级分类监管体系发挥起指导政府采购和民众消费的作用,通过市场规律引导企业提高自身产品质量保障能力,最大程度地减少产品质量安全事故,提高整体产品质量。

[1]林德尔·G·霍尔库姆.公共经济学[M].中国人民大学出版社2012:108.

[2]王菁.食品生产企业质量安全分类监管研究[D].华中农业大学,2013,12:120.

[3] 江书军. 基于风险的特种设备使用单位安全分类监管研究[D].中国矿业大学,2013,4:1-3.

[4]李强,刘文,戴岳,刘鹏,段敏.德国食品企业风险分级分类监管制度[J].食品与发酵工业. 2014(11):121-125.

[5]工业企业产品质量分类监管试行办法[D].中华人民共和国国务院公报,2012.6:7-8.

[6]湖南省质量技术监督局,中国质量报:湖南开展重点工业产品生产企业分级分类监管工作成效显现 [OL].

Analysis on the Supervision System of the Classification of Industrial Enterprises——Taking Yueyang City in Hunan Province as Exam ple

YANG Yi-Fan, WU Song-Jiang
( Hunan Agricultural University, Changsha410128, Hunan , China)

Classification and supervision of production enterprises is a highly effective supervision system in the world. In the past, China's product quality and safety supervision mode is the unified supervision. With the increase in the number of enterprises, product quality assurance ability and credit degree of each enterprise is different. At the same time, the supervision of personnel is lim ited, the supervision is becoming more and more difficult. Therefore, the National Bureau of Quality Inspection carries out supervision system of the more scientific and more efficient system, the classification and supervision system. In this paper, we study the classification system of our country from the aspects of laws and regulations, operating mechanism, risk assessment system and dynamic adjustment of the classification system of Hunan province.

Classified supervision; Risk; Product quality safety

2015-09-22

杨一帆,女,湖南农业大学,2014级公共管理研究生

吴松江,男,湖南农业大学,行政管理系主任,副教授,硕士生导师

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