土地规划管理工作的回顾及展望

摘要：研究目的：探索新时期现阶段土地利用规划机遇和挑战并存，既承担着综介平衡各业用地需求的责任，又承担着参与宏观调控的任务。土地利用规划将向地位强化、体系科学化、编制方法现代化、编制实施过程公开化和规划管理法制化方向发展。

文献标识码：A

文章编号：1671-864X（2015）06-0112-01

一、土地规划管理工作的简要回顾

中国土地利用规划主要是指中国第一部《土地管理法》颁布实施以后根据法律要求在全国开展的一系列土地利用总体规划。这些规划的编制对于保护耕地、缓解用地矛盾、促进合理用地起到了积极的作用。现阶段的土地利用规划是指社会主义市场经济体系初步建立之后开展的土地规划的总称。主要是21世纪初在全国开始探讨和编制的相关规划，其具有标志性意义的是新《土地管理法》的颁布和《国务院办公厅转发国土资源部<关于开展土地利用总体规划修编前期工作意见>的通知》的下发，该文件中将土地利用总体规划作为城乡建设的纲领性文件，把土地利用总体规划的编制与建立社会主义市场经济，贯彻落实科学发展观、实现“五个统筹”、调控经济发展紧密结合起来。

二、中国土地规划发展的重要阶段的比较

（一）编制规划的政治、经济与社会环境比较。在社会主义市场经济时期，随着改革开放的进一步深入，中国社会主义市场经济体系得到逐步完善，社会经济得到全面快速发展，党中央国务院根据中国经济和社会发展的进程，提出了全面建设小康社会、构建和谐社会的奋斗目标，要求转变经济增长方式，落实科学发展观，实现“五个统筹”。经济和社会的发展都与土地的利用息息相关，而中国可供利用的土地特别是优质土地(耕也又是有限的，土地供需矛盾日益突出)。这就要求在土地规划的编制过程中既要发挥市场机制的配置作用，又要发挥土地利用对经济和社会发展的宏观调控作用。

（二）编制规划的目的和任务比较。在社会主义市场经济时期，编制规划的主要目的是要做到统筹各地、各业用地，优化配置土地资源，保护耕地和粮食生产能力，按照国家产业政策对经济和社会发展进行宏观调控，为经济和社会的可持续发展提供可靠的用地保障体系。

（三）规划的社会地位与作用的比较。在社会主义市场经济时期中，土地利用规划从编制、调整、修改到实施的全过程都已纳入法制化管理轨道，任何有关土地利用和管理的行为都必须符合土地利用总体规划，否则就无法获得用地。因此规划受到各级政府、各部门及用地单位的高度重视。

三、现阶段中国土地规划管理工作面临的形势与任务

（一）面临的形势。党中央提出中国社会建设的总目标是：人民富裕、社会和谐、环境优美。要实现这一目标，土地规划管理工作面临的形势十分严峻，概括起来有以下几个方面:一是社会主义市场经济体系不断完善和成熟。随着市场经济体系的不断完善，要求土地配置更多地依靠市场机制，因此要求对规划编制的方法和模式进行不断探讨，使规划的刚性和弹性有机结合，适应不断变化的市场需要。二是实现全面建设小康社会的目标，经济和社会将有更快地发展。全面建设小康社会包涵广泛的内容，首先要保证国家的粮食安全，其次为经济发展提供必要的建设用地，再次要在未来20年实现中国经济发展三步走的第二步战略目标，即实现国民生产总值翻两番，初步完成工业化、城市化进程，要推进社会主义新农村建设，逐步实现农业现代化;改善生态环境，建设环境友好型社会。三是落实科学发展观、构建和谐社会。党中央、国务院根据经济和社会发展的形势提出了落实科学发展观、构建和谐社会的指导思想，土地规划编制和实施的全过程必须贯彻落实这一指导思想。四是土地后备资源严重不足。中国可供开发利用的后备土地资源特别是可开垦为耕地的后备资源严重不足，从而制约了中国经济社会的进一步发展。

（二）土地规划承担的任务。面对土地供需的严峻形势，土地规划承担的任务十分繁重。一是要为满足人们日益增长的物质文化需求提供土地保障。土地具有稀缺性和不可移动性的特点，因此土地利用规划编制过程中必须统筹协调解决好各行业用地矛盾，通俗的讲就是要解决好“四了”问题，即米袋了、菜篮了、钱袋了、好房了。任何一项没有解决好“四了”问题的规划都不是一个好规划。二是要统筹土地利用与布局(五个统筹)。国家提出要统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与白然发展、统筹国内发展与对外开放的战略方针。在规划的编制过程中要白始至终给予体现。三是要参与宏观调控。国家根据经济发展的需要，将土地和金融作为调控经济发展方向和结构的两个重要手段，土地规划是实现这一手段的重要方式。如何更好地发挥土地的调控作用是土地规划需要解决的重要课题。

（三）土地规划发展展望。现阶段土地规划工作面临着前所未有的发展机遇，前景光明。一是规划地位的强化。规划地位的强化首先体现在规划的法律地位逐步得到加强，规划一经批准通过就具有法定效力，国家近期将修改完善《土地管理法》等相关法规，进一步强化和规范规划的法律地位；其次是各级政府及社会各界对规划工作日益重视;第三是规划的作用得到不断拓展，逐步成为国家调控经济发展的一项重要手段。二是规划体系的科学化。随着规划学科的不断发展，规划体系得到不断完善。国家、省、市、县、乡5级土地利用总体规划及相应部门用地规划、专项规划都得到不断丰富和发展。三是规划编制方法的现代化。随着研究的深入，遥感技术、信息化技术、系统工程等现代化技术在规划的编制、实施过程中得到广泛应用。规划编制和实施将由单纯的定性、定量分析，逐步向定性、定量、定位、定序等方向发展，并逐步实现对规划实施的实时监控管理，提高规划的编制效率。四是规划模式的市场化。通过规划模式的改进，增加规划在指标分配和用地分区布局上的弹性，使规划能适应不断变化的市场要求，成为一个动态的、灵活的、可操作性强的规划。五是规划编制和实施过程的公开化。随着规划地位的提高，规划在编制和实施过程中将增加透明度，提高公众参与程度。