农村环境统合治理模式实现途径

□文/程晓宇　苏立宁

（安徽大学管理学院安徽·合肥）

农村环境统合治理模式实现途径

□文/程晓宇苏立宁

（安徽大学管理学院安徽·合肥）

［提要］近年来，我国农村社会经济以牺牲生态资源为代价的快速发展导致农村环境的日益恶化，并且限制了其未来发展，而现有的农村环境治理体系已难以有效防治当前的农村环境污染。本文分析受农村环境资源影响的利益主体之间的关联以及现存治理手段对新时期农村环境建设的不适应性，从而构建具有创新性的农村环境统合型治理模式。通过平衡农村环境涉及的各主体利益以及多途径调动社会各界参与农村环境保护与建设的积极性，以促进新时期我国农村环境良性发展。

农村环境；治理模式；问题剖析；利益；机制

收录日期：2015年6月21日

由于近年来的创新制度与科技发展推动了我国农村社会的巨大进步，然而粗放的经济发展模式、地方经济利益驱动以及对生态资源价值的忽视等使得农村生态环境遭受严重破坏。一系列的农村环境问题不仅影响着居民的身体健康，还削弱了农村乃至整个社会经济可持续发展的资源环境基础，对统筹城乡发展、建设新农村形成极大的挑战。因此，发展农村社会经济同保护生态环境资源之间的矛盾亟待解决。本文拟在浅析农村环境问题的基础上构建农村环境统合型治理模式，为我国新农村环境建设提供一定的理论支持。

一、农村环境问题理论剖析

若要解决当前农村环境治理问题，首先得分析当前的农村环境问题，从表面现象剖析到内部实质。结合相关理论，具体将讨论以下两个方面：一是农村环境资源牵涉的各主体间利益冲突以及权衡环境保护与经济发展的问题；二是从政府干预机制滞后、市场机制不健全以及社会机制缺乏三方面来阐述农村环境治理的复杂性。

（一）农村环境现实问题。结合目前学术界对农村环境问题研究的进展，可以总结出目前我国农村环境问题的主要特征是工业点源污染与农业面源污染共存，生活污染、农业污染和工业污染叠加，各种新旧污染相互渗透，局部的农村生态资源退化现象向更广阔的区域扩散，导致的具体农村现实环境问题主要有以下四点：首先，影响最大的是农业面源污染，其具有污染源分布面积广泛分散、空间与时间上不确定以及污染物的累积迁移等特性，难以治理；其次，由于城镇化的不断推进，农村居民的收入水平逐渐提高、生活方式逐步转变，从而产生的生活垃圾不断增加，其分布范围广且种类日益复杂，致使治理难度不断增大；再次，城乡经济一体化的发展使乡镇企业逐渐成为地方经济支柱，但是大部分乡镇企业生产缺乏科学的统筹规划，污染物处理能力差，并且环保意识不足，注重发展经济而忽视对当前环境资源的消耗，严重损害了农村环境；最后，大幅开发农村地区丰富的森林和矿产资源等破坏生态的行为也是危害农村环境的重要因素。这些不合理的开发会导致水土流失、土地荒漠化、生物多样性锐减等环境问题，削弱了受损的农村环境自我恢复能力，最终将加剧环境污染的恶化。

（二）利益复杂性。在我国，农村生态环境治理涉及到以下的各种角色：国家机构、政府行政系统、村社集体、企业、公共服务部门、政党和社会团体，以及社会公众。由此可见，治理农村环境势必会使多个利益相关者受影响。同时，随着改革开放，农村内部利益分化明显，加大了农村环境治理的利益复杂性。按照利益相关者理论，农村环境的治理工作不能仅依靠政府有关政策的管束、市场机制以及科学技术上的支持，还需要重视政府管理机构、企业及当地村社集体等各主要利益相关者之间利益摩擦的协调与兼顾。

1、农村利益分化与矛盾。党的十四大以来开展的政治、经济体制改革，使得社会中各种权力与资源在不同角色之间重新分配。由此产生的利益分化现象导致我国农村社会形成了十分复杂且特殊的分层结构，且使得部分农村居民的贫富差距增大，从而加大了生态环境资源相关的利益冲突。

在城镇化过程中，为了生计而大量进入乡镇企业工作的农民对乡镇企业有了较强的经济依赖性。同时，多数基层政府官员为了政绩而偏重提高经济业绩，这与农村社会各阶层对经济发展的渴求不谋而合。故当面对经济和环境与自身相关的利益问题时，慑于政治权力的社会控制力和对于企业的经济依赖性，农民在利益冲突时缺乏实际自主选择权。所以，大多数情况下，农民在面对经济发展产生的污染问题时只能选择沉默，且在得不到补偿的情况下忍受生存环境破坏带来的伤害。

2、环境保护与经济发展的利益博弈。农村环境问题中有限的生态资源与人类无限的需求之间、环境恶化与经济发展之间的矛盾愈演愈烈。而目前的生态环境保护工作中对于相关环境资源的保护与破坏缺乏完善的利益激励与约束，且没有适当的利益平衡机制来协调处理主要利益相关者之间的矛盾和冲突。这种生态环境资源与其经济利益之间的不平衡，不仅会拉大区域发展的差距、增加区际间的利益摩擦，甚至会威胁到社会的和谐发展。

3、社会机制。社会机制在农村环境治理中具有不可替代的作用，能够通过引导公众参与、加强基层自治、拓宽宣传教育与信息公开途径等方式来有效辅助市场机制与政府干预机制。但目前我国涉及农村环境治理的相关社会机制并不完善，处于起步阶段。首先，我国依法注册的环境保护社会组织数量有限且缺少实际支持，而且并没有建立起相关非政府组织的组建与培养机制；其次，农民参与环境保护的意识淡薄，环保教育工作不足，且在实际基层管理中缺乏与环境保护相关的激励机制，故而导致在环境自治方面的工作不到位；最后，公众参与农村环境治理途径有限，相关信息公开程度低使得公众难以获取信息，所进行的宣传教育与技术推广工作缺少必要支持。而且，由于部分政府管理人员过分重视政府干预能力而忽视引导公众参与，公众力量容易分散，以致参与环境治理效果不明显，同时还存在激励与保障机制不足的问题。以上这些问题都致使社会机制不能在农村环境治理中充分发挥其应有作用，社会参与氛围的充分调动有待机制的多样化发展。

图1　农村环境统合型治理模式框架

二、统合型治理模式构建

通过前文的理论分析可知，现有的农村环境治理体系难以有效地应对日益恶化的农村环境污染问题，故对现有的农村环境治理体系进行创新是有必要的。体系的创新，按照合作主义理论，就是寻找一个各主体都能接受的结构化制度安排，从而形成一个更优化的治理结构。结合理论剖析，本文创新模式的基本框架是整合农村环境涉及的利益相关者，在新农村建设以及新型城镇化的社会背景下，通过市场、政府、社会机制三者组合的手段来从多方面入手治理农村环境，从而使社会各界形成合力，有效促进农村环境的改善。

（一）目标。由于农村环境涉及的主要利益主体有政府、企业、公众和社会组织，故改善农村环境需要这四方的共同参与。正如博弈论所述，尽管这四方主体在农村环境中存在着利益博弈问题，但只要博弈的各方协同合作便能实现共赢。故本文提出的统合型治理模式就是将这四个主要利益相关者整合到农村环境治理主体中，通过建立完善市场、政府以及社会多方面机制，让其各自尽可能大的发挥自己的作用，构建均衡考虑农村经济发展与环境保护双方面的、利益激励与约束机制并存的农村环境统合型治理模式，为促进城乡环境管理一体化的建立，改变当前单一依靠政府治理农村环境的局面提供有益参考和理论依据。

（二）内涵。首先要明确政府、企业、公众和社会组织这四方利益相关者在农村环境治理中的定位，作为治理主体的作用以及相互联系。在市场经济时代，已经不能仅让政府独立承担农村环境治理的责任，但是在农村生态环境的管理中政府依然是处于主导地位的。因为结合我国基层自治经验不足与社会公众参与机制缺乏的实际情况，为了农村环境建设的良性发展，现在仍然需要政府对农村环境治理进行统筹规划、制定完善相关政策。作为市场经济主体的企业，在涉及到农村生态环境资源的生产过程中，应该在政府的支持下自觉采取清洁生产的工艺，减少对环境产生的破坏，并积极为环境保护做出贡献。而在农村环境治理中最大的利益相关者，同时也是最重要的治理主体就是公众。公众包含但不仅限于农民群体，其主要作用就在于妥善行使自身有关环境的权益，监督企业与政府的作为，在提高自身环保意识的同时积极参与到农村环境的治理工作中。涉及农村环境保护的社会组织应该在政府的扶持下逐渐壮大，集合公众的力量，深入开展宣传教育活动，并且维护公众环境权益，行使社会监督责任。与此同时，政府在农村环境治理过程中应该充分重视其他三个主体的需求与建议，拓宽信息渠道，使得各主体之间能顺利进行交流与合作。如上述总结的农村环境统合型治理模式框架构建如图1所示。（图1）

三、实现途径

农村环境统合型治理模式具体的实现路径将从治理手段中的各方机制建立健全来阐述，主要采取的措施有以下几点：

（一）统筹规划，对农村生态环境管理进行战略定位。综合考虑发达国家治理农村环境的成功经验与我国实际情况，就要求政府在战略管理的高度给予农村生态环境的管理工作全新的定位，重视农村生态环境管理，统筹城乡环境管理，但是其管理目标的设立不能脱离农村社会发展的实际需求。首先，要把环境保护规划纳入新农村建设规划，不仅要科学规划空间布局，还需优化农村产业结构，同时也要采取区域差别化策略，以充分发挥环境效益；其次，应建立分工明确、统一协调的管理体制，在立法中明确各个与农村环境管理相关的部门在环境治理中的职责，并在政绩考核指标中加入量化评定的责任目标，以有效预防实际治理合作中的责任推托。另外，完善联合执法机制，加强对农村环境执法的行政监察与责任追究。与此同时，为了促进落实国家有关农村环境管理的法律政策，可以建立权威性的农村环境管理机构，从中央到地方进行统一管理。还要逐步建立相应的农村生态环境监控评测体系，定期对农村环境资源进行科学评估，以便及时根据检测评估结果调整相关政策，从而保证环境管理工作的时效性与可行性。在农村环境总体治理政策工具的选择方面，虽然命令-标准控制的作用不可小觑，但是其管理成本较大，故应以经济激励手段为主，辅以宣传教育与技术推广等政策工具，建立起完整有效且持续可靠的农村环境治理政策体系。

（二）建立健全农村生态环境法律体系。总结国内外经验可知，法律法规是管治农村环境问题的重要依据，是调解各项矛盾的关键，也是实现农村环境保护计划的支撑。故我国应加快制定整体性的农村环境法规，以及针对各种可能产生的污染的专项法规，明确和细化环境保护法中有关农村环境和资源保护的内容，并于法律条文中确立农村生态环境监测、评价标准和方法，逐步将农村环境建设保护工作法制化。同时，各地区可因地制宜的制定和实施一系列地方性农村环境保护条令、标准等，从而形成覆盖广、针对性强且实际可操作的农村环境管理法律体系。另外，在公众参与方面，应以法律的形式确立针对农村生态环境的信息公开制度、农民环境权救济制度以及环境公益诉讼制度，完善公众监督制度等，为公众维护和行使环境权益提供保障。除此之外，还应确立社会环保组织在农村环境治理方面的法律地位，使其充分发挥在监督政府与企业环境行为、处理环境污染侵权等方面的作用。最后，在监管执法方面，要针对各级政府及相关管理部门建立完善的内部行政检查制度与专门规范，并且增加投诉渠道与奖励办法，充分调动社会监督的积极性，从而在农村环境整治方面真正做到有法可依，执法严实，权责分明，遏制农村生态环境的污染与破坏。

（三）充分发挥市场机制的优势与长处。由于外部性的存在以及生态资源的公共物品属性，注定了农村环境的治理单单依靠政府管制和法律约束是不够的。故完善市场机制，实现环境资源再生产过程中的负外部性的内部化，提升环境保护经济激励以促进对生态资源的高效利用，就成为农村环境治理的必然选择。首先要改进农村环境资源产权制度，大力推进农村环境资源使用权专用化，使相关主体在使用环境资源时受到监督与约束。在此基础上可以推进排污交易制度的建立，以高效配置环境资源并限制污染源头。而与此相对应的生态环境补偿机制，也改变了以往人们认为生态资源可以免费消耗的观念，多种补偿方式的结合也能让群众从思想上根本认识到保护生态环境的重要性。同时，还可以制定一些引导农民自觉改变其经济行为的激励政策，如建立“绿色”农业补贴政策，对环保生产的农民进行奖励与扶持。而在农村环保基础设施的财政投入方面，应注意优化投资结构与比例，建立支农资金持续增长的机制。我国还可以建立完善农村环保市场，促进多元化的环保投入以辅助政府财政投入。除了对环保企业实行税收优惠政策以外，还可以发展利率优惠、信贷优先等金融优惠政策，降低进行有关农村环境治理技术研发企业和建设相关污染处理设施企业的成本，为农村环保产业化的发展开辟空间。

（四）发展农村环境治理社会机制。积极引导公众参与，充分发挥农民群体的主观能动性，是推动新时期农村环境建设工作的前提和基础。故应搭建政府和公众对话沟通的平台，开辟公众参与农村生态环境保护的有效渠道，为公众参与有关生态环境的综合决策与提议、监督提供必要的条件。加快建立农村环境保护相关社会组织培养机制，重视农村环境保护产业组织与非政府组织的合作，增强其抵御风险和参与环境保护的能力。鼓励新闻媒体发挥其宣传和监督作用，积极宣传农村环境保护相关政策方针、法律规章，大力开展教育活动来倡导绿色生活与绿色消费，提高公众（尤其是农民）有关环境的法律意识和参与保护生态环境、行使相关权益的自觉性。只有政府管理与调动社会各方面的积极性相结合，才能深入推进农村环境治理工作。

主要参考文献：

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［7］冯淑怡，曲福田，周曙东等.农村发展中环境管理研究［M］.北京：科学出版社，2013.

安徽省高校优秀青年人才基金重点项目：“安徽农村环境治理模式创新研究”（2013SQRW006ZD）；农业部软科学课题：“新型城镇化背景下农村人居环境质量综合评价与优化研究”（201524-1）；大安徽大学大学生科研训练计划：“农村环境整体性治理模式与实现机制研究”（KYXL2014095）

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