广佛同城进程中的教育一体化发展初探

□秦攀博　秦桂平

（1、中共广州市委党校 政治学与法学教研部，广东　广州510070；2、广东科贸职业学院 人文外语系，广东　广州510064）

广佛同城进程中的教育一体化发展初探

□秦攀博1秦桂平2

（1、中共广州市委党校 政治学与法学教研部，广东广州510070；2、广东科贸职业学院 人文外语系，广东广州510064）

教育一体化发展是广佛同城化发展战略的重要组成部分。本文解析教育一体化的内涵，从战略驱动、合作驱动、改革驱动三方面探求教育一体化的动因，分析教育一体化的现实基础和价值取向，探析广佛教育一体化在当前的实践中存在的体制、机制和资源等制约因素，从而提出构建多元化管理体系、搭建资源共享平台、创新合作办学机制等措施促进广佛教育一体化的发展路径。

教育；一体化；广佛同城

区域一体化是一种“和而不同、协同增效”的价值理念。广佛同城是区域一体化的一种重要体现形式，也是对《珠江三角洲地区改革发展规划纲要2008—2020》这一国家战略的落实。在区域经济一体化发展的背景下，区域教育碎片化、封闭化的格局已不能适应时代的发展要求。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中明确指出要“促进教育区域协作，建立跨地区教育协作机制”，因此，区域教育一体化不仅是理论构想，也是一种实践导向。区域教育一体化是强调用区域内教育的协同合作为手段，促进教育资源的共享，提高教育资源的利用效率，促进教育共同发展。其中教育一体化是一种组织体系架构，它肩负着衔接协调不同区域、不同层级和不同隶属关系教育主体发展的任务；教育一体化也是一种开放性探索，承担着促进教育资源优化配置、差异发展的任务；教育一体化还是一种协同式创新，担负着探索教育发展新形态、新关系、新模式的任务。［1］因此，可把教育一体化理解为在区域一体化的进程中，跨越行政区域的界限，以协同发展的方式和系统化的顶层设计做好教育决策规划，通过区域协商统筹协调教育资源优化配置，以教育发展方式的转型升级自觉对接经济社会一体化的发展要求。

一、广佛教育一体化发展的动因、基础和价值取向

（一）教育一体化的动因

战略驱动，区域一体化需要多领域协同发展。广佛同城化是一项重大的区域发展战略规划，需要广州、佛山两地政府主导推动。一体化不能仅限于经济发展层面，需要多领域的联动发展形成一揽子合作协议才能取得良好成效，因此教育的一体化协同发展也就成为了区域一体化发展的必然选择。尤其是教育可给经济发展提供人才发展战略，依据经济结构和发展战略提供技术人才、专业人才、复合型人才、创新型人才和领军型人才的培养和支持。广佛要把教育改革与人才队伍建设规划纳入经济社会发展和产业结构调整规划之中，统筹协调经济社会发展与教育发展、人才队伍建设的关系，使产业结构调整转型在人才资源的支撑下有序进行。［2］

合作驱动，教育一体化是区域深层次合作的纽带。广佛毗邻的地缘优势使其具有经济、社会、文化合作的自生内驱力。区域合作应该全方位、多领域，区域真正的融合和一体化离不开民生社会保障领域的协同发展，教育是民生之基，也是最大的民生，能够成为区域一体化的纽带。尤其是广州拥有庞大的高等教育资源和优质的高中教育资源对于佛山具有较强的吸引力，这也是一体化的内在凝聚力和向心力。另外，从民办教育的规模化、集团化、品牌化、连锁化的角度出发，广佛两地的民办教育也存在广阔的合作办学空间。

改革驱动，教育一体化有利于区域教育结构优化。在全面深化改革的时代背景下，教育综合改革也一直在紧锣密鼓的推进。区域一体化不仅是深化教育改革加强合作交流的重要机遇，也是促进教育协调、科学、均衡发展的直接推动力。传统意义上的教育具有相对固定的场所和封闭的特征，信息化的发展和交通的便捷化，打破了各地教育发展的边界和藩篱。人口流动的频繁和加剧，教育信息资源共享的畅通，异地办学合作交流的多样化，使得当前教育自给自足的模式受到新挑战。这些新变化也进一步倒逼了教育的深化改革。在全面深化改革的时代背景下，广佛可通过教育改革进一步优化结构，突出自身特色，提高教育资源的利用效率。

（二）广佛教育一体化的现实基础

首先，规模效应是教育一体化发展的现实基础。根据2014年国民经济和社会发展统计公报以及广州、佛山教育部门公开发布的年度教育基本情况，整理制作了广佛教育发展情况一览表（见表1）。因广州地区高校众多，部属、省属、市属的管理权限不同，故此处只选取市属公办高校的数据。从表1可以看出，广州和佛山的教育资源规模体量均十分巨大，无论是从存量的教育资源优化的角度看，还是未来需要拓展的增量教育资源的布局需求看，教育资源本身需要提高利用度，做大做强，也需要优化布局，调整结构，同时更需要随着区域一体化的发展而不断整合。

表1　广州和佛山近年教育发展基本情况

其次，合作先例是教育一体化发展的实践基础。目前，主要校区位于广州的一些高校如南方医科大学、广东商学院、华南师范大学等多所高校新开辟的分校已落户佛山。在国际交流合作中，广佛之间也加强了联合办学，如华南师范大学国际预科中心设立了佛山南海国际教育中心。［3］另外，在当前深化区域协作的进程中，从国际视野和国内参照的角度出发，也有现实借鉴。国外有欧洲通过教育一体化巩固欧洲一体化的成功范例。国内的京津冀、长三角城市群、武汉城市圈，长株潭城市群在加强一体化的进程中，也把教育一体化作为合作的重要纽带。

最后，人口流动是教育一体化发展的客观基础。广州和佛山都作为广东省内甚至国内最为主要的人口流入集中地，人口规模比较庞大。2014年底广州市常住人口1308.05万人，其中户籍人口842.42万人，该年度户籍迁入人口10.67万人；2014年底佛山市常住人口为735.06万人，户籍人口385.61万人，比上年末增加5.49万人，因此，当前突出的问题表现在人口规模、人口结构、人口流动三个方面，尤其是体现在人口流动比较频繁，流进和流出数量较大这一方面，同时，广佛之间的双向流动也很频繁，这在客观上给教育带来了管理上的难题和资源配置的矛盾，使得当前外来务工人员子女数量增长与公办学位的供给之间的矛盾十分突出。随着2016年异地中（高）考的全面放开，外来务工人员子女在广州、佛山等地完成初中、高中学业的愿望也更为紧迫，教育需求量也更为庞大。因此人口流动也是广佛教育一体化发展的现实基础。

（三）广佛教育一体化的价值取向

一是自主合作。广佛的一体化发展，并不是强制性的，或者行政命令式的，而是区域内两个独立的城市主体平等自愿的参与协作，并没有行政上的隶属和依附关系。教育一体化致力于构建区域内教育各要素、各层次、各类别之间的和谐关系与融洽发展。区域一体化从态度上可分为积极一体化与消极一体化；从后果上可分为自愿一体化和非自愿一体化。因此在探索交流合作时，要本着积极自愿、自主合作的价值取向，这是一体化合作的前提和取得成败的关键。在教育一体化发展进程中，当前广佛在教育资源方面存在着较大的发展差异，因此积极寻求合作办学的结合点和兴趣点至关重要。一厢情愿或者非自愿、消极敷衍的态度都不利于一体化的发展。

二是互利互惠。按照实用主义的理论，利益在行为驱使方面发挥着重要的诱因作用。无论是政府还是民众，若要对教育一体化持欢迎态度，则必须要有相应的利益驱使。区域教育一体化实质上是以改革创新为突破口，破除区域教育协同发展的障碍，激发政府、社会和市场力量参与教育的热情和活力，从而实现教育层面的多赢格局。需要明确的是教育一体化不是教育的扶贫，也不是教育的平均化，而是教育的良性互动、优势互补、协同发展，因此，为了满足两地政府和民众的合理利益诉求，教育一体化中实行互利互惠的价值取向至关重要，否则利益受损方会有相对剥夺感，从而使得一体化进程受阻。

三是求实创新。教育一体化必须尊重教育发展自身的规律，而不是仅凭行政命令或者领导的个人喜好去推动，也不能用行政管理的政绩来看待教育的投入和产出。教育规律更强调潜移默化、循序渐进和立足长远，不等同于经济资源的短期投入和刺激就可产生即时和显著的成效，因此，教育一体化强调的并不是教育资源的简单堆积，也不是外表的繁荣和数字的好看，而是要注重实际效果，突出协同创新，以人为本顾及师生感受，尊重教育科学发展的内在规律，探索教育发展的新机制新模式，注重教育产出的实际成效和长远影响。

二、广佛教育一体化发展的制约因素探析

首先，区域教育管理架构不健全。广州、佛山在行政上并不属于从属关系，教育一体化谁来决策规划，谁来推动落实，谁来监管考核，成为摆在决策者面前的一道难题。目前并没有一个专门针对广佛教育一体化的机构来处理和协调相关事务。如果仅靠两市的教育部门召开联席会议协商沟通，这就存在先天性的弊端。一方面，如果沟通的时间过久，环节过多，涉及人员过多，必然导致决策效率低下和执行难以落实到位；另一方面，由于领导者视角的不同，思维观念的差异，会导致利益的取舍和沟通协调举步维艰。

其次，区域教育资源差异较大。广佛在经济总量、城市体量、人口数量、教育资源等方面存在一定的差异。广州作为广东省的教育强市，无论是学校数量、在校生数量、师资力量都具有较大的优势，而且在学校的软硬件设施、教学水平方面也处于领先地位。尤其是高等教育规模和质量更是大幅领先。广州地区的各级别高校2014年度研究生教育招生2.65万人，在学研究生7.72万人。本专科招生30.15万人，在校生101.93万人。同期，佛山高等教育招生1.65万人，在校学生4.67万人。高等教育资源的差距使得广佛教育一体化存在着看似不对等合作的可能性，易被误解成教育的“传帮带”或者教育扶贫。那么广州的积极性如何调动，佛山的热情又怎样激发，这些都需要两地政府勇于面对，妥善解决。

再次，合作办学机制亟待创新。合作办学并不是简单的一加一，也没有约定俗成的固定套路，那么如何合作、和谁合作、合作干什么，都需要当事各方统筹规划。而目前广佛在区域教育发展中，合作办学的模式构建还比较单一，合作办学的层次还比较浅显，合作学校的数量比较少，合作的效果还不明显，因此当务之急是需要通过合作办学的机制创新来扭转这一局面。

三、促进广佛教育一体化发展的路径分析

（一）建立健全教育一体化的管理体制

在现行的行政区划和教育管理制度下，本地政府对辖区内的基础教育资源拥有较大的主导权和配置权，但是高等教育资源更多是省内统筹和国家主导。联系到广佛教育资源的现实情况，既有中山大学等国家部委直属高校，也有广东工业大学等省属高校，还有广州大学、广州医科大学等市属高校，规模数量众多的中小学也有省属、市属、区属等类别，因此，建立健全广佛教育一体化的管理体制需要考虑以下几点：

一是管理权限的复杂性要求建立健全高规格的管理协调机构。可考虑建立省级统筹协调机构，用于调度协调省内高校教育资源和省属基础教育资源。建议增设区域一体化的省级统筹和综合管理机构，由省政府牵头，具体办事机构设在省教育厅，成立一个类似于“区域教育一体化”的处室机构，负责综合协调和监察考核事宜。

二是城市地位的平等独立要求建立健全两地联席协商体制。从现实出发主要考虑“条”与“块”两方面的结合，可由广佛两市政府主导，由分管教育的副市长牵头成立一个类似于“广佛教育一体化发展委员会”的机构，两地教育部门作为主要成员，承担具体的协商、决策、规划、督办事宜。

三是合作的多层次性要求建立健全区县多边合作管理体制。广佛教育一体化在省内统筹和市级统筹的基础上，还可加强区县自主合作。例如2015年8月以来，广州荔湾区和佛山南海区、广州番禺区和佛山顺德区、广州花都区和佛山三水区分别建立广佛同城合作示范区，这就为以区县为单位探索教育一体化发展提供了平台。省政府和教育部门主要负责统筹区域教育协调发展，提供政策照顾和奖励机制，协调利益相关方的合理诉求，满足其合理需要，不强制干涉和偏袒任何一方，以促进教育区域协作。关键还在于市县（区）政府增强区域一体化发展的前瞻性、战略性和大局观，遵循决策的科学化、民主化和法治化原则，综合应用规章、财政、规划、信息服务、政策指导等现代治理手段，引导社会力量和市场参与，推进教育一体化的层次和规模。

（二）构建教育资源共享平台

在现阶段，教育资源本身并不富余，而且优质教育资源更具有稀缺性，因此教育资源的共建共享本身对于区域内的相关方均具有一定的吸引力。同时，由于广佛两地客观上存在着教育水平发展的差异，以及政府由于观念、资金、人才、战略、历史等原因在教育资源配置方面也存在较大差异，容易在部分地区和领域出现教育资源的投入不足、分配不均或资源浪费等现象。因此，两地政府加强协调、建立健全教育资源共享的机制、积极搭建教育资源共享的平台就显得极为重要和迫切。充分发挥本地教育资源的优势和特色，正视本地教育面临的难题和短板，积极促进优势互补。例如广州高校众多、师资力量雄厚、教育资讯发达，但是城市承载力有限。佛山则拥有相对广阔的发展空间。广佛可科学统筹，做好教育资源共享的顶层设计，通过协商制定完善的管理制度，颁布涉及教育资源共建共享的各项规章和管理办法，明确成本分担机制，使教育优势互补、利益对等、互惠互利，实现多赢。

目前可从三个方面构建教育资源的共享平台：一是硬件设施的共建共享。对于教育投入较大、利用价值较高、共享性较强的教育硬件设施，如图书馆、体育馆、实验室、实习基地等，尽可能最大限度地实现区域共建共享，提高利用效率；二是教育人力资源的共享。构建教师资源的共享平台，建立教师的相互交流、自由流动、兼职互访、互教和互聘制度，充分挖掘教师资源的潜力。三是教学信息资源的共建共享。广佛可筹备教育教学资源库，加强网络教育资源沟通，在自主学习资源、数字图书资源、教育精品课程、科研立项课题等方面实现资源共建共享。

（三）创新合作办学模式

广佛的教育一体化在合作办学方面应突破观念阻碍和体制障碍，先行先试、勇于创新。根据不同的教育层次和类别，教育合作可采取点对点、面对面的形式：合作办学的学校数量要力求大规模、广覆盖，合作办学的模式要做到全方位、多层次，合作办学的主体要多元化、市场化，合作办学的形式要多样化、深层化。

一是高等教育的合作办学重在“合成”。因为广佛两地的高等教育资源客观上存在的较大差异，“合成”意即立足于现实，只要能合作成功的领域都可合作，旨在通过教育的量变引起质变，重在合作的成效。广州可利用本地的高校教育资源优势，将高质量的教育资源辐射到佛山，如设立分校或者新校区，通过开展合作办学，既可拓展办学空间，提高学校影响力，也能惠及佛山的高等教育发展。市属高等院校在招生方面，可以留出一定招生指标，定向互招对方学生。还可以加强学分互认、共同培养、跨校选修等举措加强合作交流。两地的高校还可联合加强学科专业建设，加强区域一体化研究，例如成立广佛一体化协同创新中心等机构。

二是职业教育的合作办学重在“合群”。职业教育学校一般具有明确的自身定位和特色专业学科，因此两地职业教育的合作办学主要是加强针对性，寻找合适的、匹配的学校加强合作，做到“学以类聚，校以群分”。“合群”的另一层含义就是职业教育要结地气，要结合本地经济结构、区域社会发展和市场需求，不能脱离群众，也不能过于标新求异和特立独行。因此，广佛可建立优势互补的职业教育培训基地，在人才培养、实习锻炼方面加强合作交流。目前广州有中职学校54所，招生8.84万人，在校生24.46万人。佛山也有中职学校48所，体量差不多。广佛两地再加上高职学校数量的更为庞大，也需要进一步整合。尤其是近年来广州与佛山在实现技工教育同城化发展方面取得了成效，经验还可进一步总结和推广。结合经济发展和地方人才需求情况，打造特色鲜明、优势互补、分工细化、适应市场、服务地方的职业教育发展格局。推动职业院校的资源整合和重组，走规模化、集团化、连锁化的办学模式，结成职业教育联盟。推动职业学校异地办学、学校与企业合作办学、与国外职业教育机构合作办学的合作办学模式。

三是基础教育的合作办学重在“合谋”。鉴于广佛两地的基础教育都自成体系，各有特色，结合基础教育学校规模和学生特点的原因，“合谋”主要是策略和理念方面的合作，是教学经验的共享、教育观念的碰撞、教育规律的探索。广佛的基础教育学校可结对成“姐妹学校”或“友好学校”，不是个别学校的结对子，而是建立健全规模化、定期化、制度化的教学帮扶机制、教师互访机制、教学观摩机制、定期轮训、教师借调、挂职锻炼等机制加强合作办学，还可以通过举办校长论坛、教师发展论坛、教学研讨会、学生联谊活动等形式促进合作办学。

四是在职教育的合作办学重在“合意”。广佛两地的领导干部是推动区域一体化的重要力量，领导干部培训也是当前在职教育一体化至为重要的一环，党校和行政学院也是意识形态的重要阵地。因此“合意”一方面要加强思想意识形态的宣讲和传播，加强干部培训模式、方法和规律的交流，加强决策咨询思想库的建设。另一方面，在干部培训中也要通过政治、经济、文化、社会、教育、生态等方面的教学内容从思想意识上疏导部分干部可能存在的对区域一体化和同城化的排斥和误解，强化对区域一体化的理解和认同，从而增强各层次、各行业干部加强区域合作的意识和意愿，有利于达成合作共识。在实践中广佛两地党校目前已定期联合举办多次学术研讨会，收到了较好的成效。今后还可在干部异地培训、党校教学资源共享、师资轮训、兼职师资库、教学案例库建设等方面加强合作办学。

［1］高树仁、宋丹.区域教育一体化发展的机制创新［J］.中国教育学刊，2014，（9）.

［2］马廷奇.人才培养模式、劳动力市场与大学生就业［J］.高等教育研究，2013，（3）.

［3］尹红.广州佛山同城化背景下教育资源的共享共建［J］.教育评论，2013，（3）.

□责任编辑：周权雄

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1003—8744（2015）06—0058—06

2015—10—8

秦攀博（1980—），男，中共广州市委党校政治学与法学教研部讲师，主要研究方向为社会心理与教育管理；秦桂平（1981—），女，广东科贸职业学院人文外语系讲师，主要研究方向为文化发展与教育管理。