城市化的国际经验对中国城市化的启示

咸星兰+金喜在

[摘 要]中国的城市化发展速度虽然比较快，但是仍存在发展不协调、质量差和水平低的问题。发达国家是在工业化与农业现代化同步发展的基础上，探索出多元的城市化发展模式。城市化过程中，政府采取强有力的宏观调控，加强配套的法制及基础设施建设，逐步实现了高度发达的城市化。基于以上国际经验，我国应该从加快发展第三产业、完善基础设施建设、削弱制度障碍、加强职业教育培训和斩断农民土地情节这些方面推进城市化进程。

[关键词]城市化；国际经验；土地制度改革；户籍制度

[中图分类号]F240 [文献标识码]A [文章编号]1002-2007（2015）02-0042-06

工业化带来了经济的飞速发展，经济水平的提高是中国城市化的动力和源泉。根据统计局发布的数据表明，改革开放以来的这30多年间，中国的城市化率以平均每年1.05个百分点的速度增长，这种快速发展的水平在世界范围内都很罕见。虽然我国的城市化水平发展速度比较快，但是仍然存在着很多问题。

一、中国城市化发展的问题

（一）我国城市化水平落后于世界平均水平

中国的城市化水平虽然在30年间有了大幅度的提升，但是这主要是由我国本身城市化水平低所造成的。2010年中国的城市化水平在世界各国当中仅排141位，并且低于世界平均水平5.95个百分点。不仅如此，与中国经济发展水平相近国家的城市化水平也远远高于中国。这都说明了中国的城市化水平很低，还有很大的提升空间。

（二）中国城市化水平地区差异显著

中国城市化发展水平虽然呈现逐年增长的态势，但是各个省份与地区的发展水平存在很大差异，发展并不均衡。根据国家统计局2012年统计的我国不同省份的城市化率显示，上海、北京、天津、广东、浙江、江苏等省份的城市化发展水平较高；而西藏、贵州、甘肃、云南、广西等地区的城市化水平相对来说比较低。这说明城市化发展水平较高的省份主要集中在东部沿海地区，而西部地区省份的城市化水平则相对落后，这是由于东部沿海地区的经济相对发达，工业化水平较高，城市的公共服务等配套设施相对充足，使得东部地区的城市化进程要快于那些经济不发达、工业化水平较低以及公共服务不足的西部地区。中部地区的省份在城市化水平方面差异性不大。

（三）中国城市化发展不协调

中国的城市化在发展过程中存在着发展不协调、不可持续以及质量差的问题。中国的城市化发展水平远远落后于工业化水平。不仅如此，农业转移人口市民化的程度也与城市基础设施建设的发展水平、社会保障制度的加强、户籍制度的完善出现严重的脱节现象。拥有农村户籍的农村转移人口在城镇长期生活，但是却不能享有市民拥有的各项教育、住房、医疗、社保等权利；城市的基础设施建设水平长期落后，城市空间用地紧张使得城镇对转移人口的吸纳程度低下；城镇生活成本过高，农村人口对于农业土地利益的依赖也使得农民转化成市民的意愿并不强烈，这就很难推进城市化进程；户籍制度造成的城乡二元经济结构也大大地阻碍了城市化的发展。这些都是造成中国城市化实际水平长期落后于经济发展和工业化水平的根源。

二、国外城市化发展的经验

（一）城市化发展与工业化、农业现代化同步

发展农业的重要性是毋庸置疑的。农业的现代化、机械化是城市化发展的重要前提。现代化农业不仅可以将农村剩余人口从传统农业中解放出来，还可以为工业和城市的发展提供大量的原材料；而工业发展则是城市化的推动力，同时它也为农业的现代化提供技术支持。世界上多数发达国家城市化的特点就是三者同步发展，相互协调。

在工业革命之后，大多数发达国家生产方式发生了巨大的变革，社会经济结构也进一步得到了调整。工业化的出现不仅使得发达国家的经济得到飞速发展、社会产生了巨大的变革，也使得城乡关系变得前所未有的紧密。科学技术开始广泛运用到了农业生产方面。在先进科学技术的带领之下，农业的机械化水平、产量和效率也在不断地提升。传统农业由于科技化种植技术的改良和推广，小规模的农业产量得到了提高；而机械化生产设备的支持，也为大规模种植提供了更加节约人力成本的生产方式，在提高人均产量的同时减少了劳动力数量。工业化对于农业现代化的支持，也推动了农业向规模经营的方面发展。农业机械化、现代化的发展就将剩余劳动力向更加有需要的工业部门转移，推动了城市化的进程。同时，通过工业化的发展，大量中小企业创造就业机会，吸引从传统农业转出的剩余农村劳动力，改变就业结构，调动农民创造新型职业的积极性。美国和日本是城市化、工业化和农业现代化协调发展的典型例子。美国的农业人口在1970年占全国人口的4.8%，步入城市化高度发达的国家行列。

（二）城市化模式多元化

世界各国在城市化发展过程中，根据国情的不同所采取的城市化模式也是多元化的。但总体都是围绕着本国的经济发展状况实施的，并且具有相对的不可逆性。总体来说可以分为三种模式，即集中型城市化模式、分散型城市化模式和综合型城市化模式。集中型是指城市人口主要集中在少数大城市，如英国和日本；分散型，即指将大城市的人口适当地分散到郊区中形成新型的小城市和卫星城市，如德国；同时还有将两种模式结合推进的城市化模式，如美国。

集中型城市化是指城市人口主要集中在少数大城市当中，多是由于资本和工业的集中化所形成的。因为大城市的科技工业实体和商业资本的集中程度较高，所以会吸引大量的劳动人口涌入该经济圈内。大城市往往有着完备的保险、医疗、娱乐和治安、仲裁等社会公共服务机构，因此吸纳承载外部劳动人口的能力也很强。由于集中型模式会在城市化的发展过程中使大城市的资源中心地位更加集中，例如扩大城市占地面积和劳动力的优化配置，因此最终会形成城市人口数量维持在一个相对过高的水平上。

分散型的城市化模式是相对于集中型模式而言的，它是指将大城市的人口适当地分散到城市郊区形成卫星城，或者提高中小城市吸纳农村剩余劳动力的承载能力，同时提高中小城市的公共服务能力和社会公共职能。与人口相对集中的大城市相比，中小城市的城市功能和社会资源的丰富程度相对较低，但是它能够避免大城市空心化现象，避免资源浪费，更加适合生活居住。而且由于现代化所形成的良好的交通运输条件，卫星城和中小城市之间或与其它大城市或地区的经济紧密度依然很高。德国十分重视中小型城市，注重均衡统筹发展。目前，在德国，在人口十万人以上的大城市居住的人仅有2600万，但是却有将近五千万人生活在人口不足十万人的小城镇上。

两种模式相结合的方式是比较合理的城市化发展模式。这种城市化模式是因地制宜、因时制宜的。农业人口转移的方式也主要分为两种，一种是农业人口转移到边疆，郊区城市化或者是小城镇化；一种就是人口向大城市转移。美国属于两种模式相结合发展的方式。其城市化空间形态呈现“分散——集聚——分散”的特点，呈现自由流动以及人口分布的均衡性，大都市区或者大都市带是经济活动的主要组织形式。

（三）政府合理的宏观调控

工业化的推进和经济的发展必将带来城乡之间收入与生活水平的巨大差异，城市化如果完全依赖市场导向，就会使得城市化的发展盲目恶化，甚至出现“城市病”，因此，城市化在初期必须有政府合理有效的宏观调控作为指导，以保证城市化的顺利完成。

通过分析各国成功的城市化国际经验，可以发现，政府的宏观调控主要从两方面进行。其一是解决和控制城市吸纳剩余劳动力的数量，其二就是统一筹划，协调城乡发展。

发达国家的城市化发展战略多遵循一个原则——在遵循市场竞争原则的同时也要将社会公共利益的需要划入考虑的范围内。城市化的发展战略任务除了国家政府负责之外，地方乡镇也要和国家一起共同承担。当工业部门在急需更多劳动力的情况下，如果一味地依赖市场导向来推动劳动力转移就会使得城市化发展恶化。在这种情况下，就需要政府通过调整政策来控制和解决城市进入农村劳动力的数量。可以采取灵活调整就业政策来控制劳动力数量，或者鼓励提升工业生产力的做法。在有些需要劳动力的城市，政府可以通过开放政策，利用工业选址等方法分散人口，调整农村劳动力的流动，更好地分布人口格局，保障城市化的顺利进行。

政府还应该对于劳动力转出之后的农村进行整合和规划，逐渐过渡到小城镇模式，建立统一的服务、社保和医疗基础建设，同时提供资金支持，推动农业现代化进程，统一筹划、协调城乡发展。例如，日本政府采取适当的金融政策，通过贴息为农民提供长期贷款，同时引导农业生产形式向“农协（市场）+基地”、“龙头企业+基地”转变，利用“农协”组织，使农业渐渐融入到工业循环的大体系之中。

（四）法治、配套设施建设紧跟城市化进程

城市公共服务与基础设施建设等公共物品供应不足，就无法保证该城市能够吸纳和承载足够的农村转移人口，因此也就很难形成有规模的城市。而强化相关的法律法规是为城市化道路保驾护航的，发达国家在这方面有着可以借鉴的经验。

随着农村劳动力逐渐转移到城市，城市化进程的主要推动力就成为了相应配套法制以及设施服务的建设。政府在不干预市场经济的前提下颁布促进城市化进程的法律法规以保障劳动者的合法权益。发达国家对于劳动者的合法收入、就业需求从法律层面加以保护，出台过一些用于保障劳动者工作及福利稳定性，刺激再就业和平等对待就业者的，保障弱势群体合法权益的多项法律法规。如德国的《穷人权利法规》、《童工法》，美国的《公平劳动标准法案》、《1994年再就业法令》以及日本的《最低工资法》等。不仅如此，发达国家还从养老、医疗、失业保险等方面形成了一个有梯度的、覆盖率高的劳动保障体系。这就提升了劳动者应对自身和社会突发状况的能力，同时也给城市化过程中劳动力流动的平稳进行提供了法律保障。

另一方面，为了促进城市化更加有效的发展和就业的稳定，发达国家在硬件方面也采取了很多措施。其中涉及到用于安置转移劳动力的住房建设和相关的综合管理；促进劳动力转移的公共交通运输建设；提高就业质量和劳动力教育水平的职业教育建设以及公共医疗和疾病预防控部门的建设等。其中重点投入的项目就是关于职业培训和公共医疗方面的建设。由于这两项配套设施建设会直接影响劳动者的收入分配和生活质量，所以各国政府在这些方面的投入不断增加，以谋求社会和谐发展，推进城市化进程。德国在基础设施、社保、城市发展等方面做到统筹兼顾。德国在城市内部与城市之间开通了大量的公路、铁路，包括水路航线也很繁荣。在六千五百多万的德国人中，城镇人口就占到了六成。

（五）注重教育和职业技术培训

城市化的核心就是使得农村人口转变为城市人口。这种转变除了空间上的转移之外，更重要的是内在意识的转变。因此，对于农村人口的教育和技术培训也是十分重要的。通过进行技术培训和教育来提高自身素质，在完成市民化之后，让转移人口能够顺利适应城市生活，成为真正的市民。因此，作为完成城市化的重要环节，教育培训一直备受高城市化率国家的重视。

普及高等教育是提高整体国民素质、为科技科研团队提供储备人才的一种方式。科学技术是第一生产力，科技科研团队的壮大为国家产业创新和提供经济增长点所起到的作用是显而易见的。因此提高国民的整体素质对于生产力的提升有着举足轻重的作用。发达的科学技术不仅可以为产品提供核心动力，同时由于技术所产生的消费、服务以及技术扩散所形成的就业等因素，不能用教育投入来衡量经济效益。因此，对于高等教育和尖端技术的投入十分必要。这种投入所形成的产出可能是需要一段时间的沉淀才可以看出效果，但是这种效果带来的稳定性也是长期的。在这个方面，德国传统重工业优势的保持和日本创新的文化产业就是典型的例子。

不同于科学技术的投入，职业技术培训则更多考虑的是目前或者短期的社会效应和稳定性。职业教育的目的在于通过专业的技术培训和学习，使劳动者能够迅速掌握一门或多门可迅速就业的技术能力。对于不同文化程度的劳动者而言，职业技术培训能让非自愿失业和摩擦性失业的社会成员迅速进入到再就业的行列，使其获得收入并进行社会产品的消费。

不仅如此，高等教育还能够迅速同化生产意识以及经济行为，改变农民原有的小农意识，培养他们自强自助、勤勉合作的精神，职业教育和科技培训就是传授相应的生产技术技能，提高农民的文化知识水平，为他们进城务工提供技术培训。这就提升了劳动者的素质和社会总体就业水平，降低了失业带来的不稳定因素、社会交易费用以及治安成本。

三、给中国城市化道路的启示

从城市化的国际经验来看，有很多值得我们借鉴的做法，我们应该在明确自身特点的同时，借鉴他国优秀经验，吸取他国教训，来完成我们自己的城市化道路。通过对发达国家的城市化进程进行回顾和分析，结合中国的具体国情之后，我们得到了一些启示。

（一）加快发展第三产业

与发达国家相比，我国的产业分布十分不均衡，产业结构不合理。具体来说，就是第一产业落后，第二产业比重过大，第三产业规模过小。

生产力是城市化道路发展的根本动力所在。生产力的进步推动着工业的发展，这就拉动了农村剩余劳动力向城市和工业部门转移；农业生产力的提高也会使得农业劳动力需求降低，农民得以解放出来。城市和工业的拉力以及农村和农业的推力，使得走向城市化的脚步越来越快。

往往一个国家的经济是否发达，通常由第三产业的发展状况来决定。第三产业的就业弹性比较大，大力发展第三产业，就可以创造更多的就业岗位，吸纳农村剩余劳动力到城市就业，加快城市化的进程。我国的经济发展呈现结构不合理的状况，中部和西部的工业发展仍然很落后，这就不能带动第三产业的发展。经济落后地区，应该提高其工业化程度，为第三产业发展提供资金支持；各个地区在发展第三产业的过程中，不能盲目开发，要根据本省、本地区的特点和实际情况，因地制宜，开发与工业配套的第三产业，拉动就业，刺激产业结构升级，使其更加合理化，以促进经济均衡发展。

除了重视第三产业的发展之外，还应相应提高农业生产力水平，达到农业生产的机械化，使得传统农业向现代化农业转变。同时，还可以根据本地的实际情况发展特色农业，以此来提高农产品的产量。

（二）提高城市基础设施与社会保障制度的承载能力

根据城市化的经验来看，在经济发展的同时，道路、铁路交通以及其它基础设施的建设也要紧跟城市发展的步伐，为劳动力的转移和流动提供可靠的“硬件”保障。让劳动力完成跨区域大批量的转移成为可能。除了运输方面的设施，城市的住房、医疗、教育等设施的“更新换代”也是城市化过程中的推动力。“软件”的完善也是保障城市化顺利进行的重要任务之一。因此，要建立统一完善的社会保险保障制度和全面系统的法律法规，强制性保障劳动者的合法权益和生活水平。

中国在城市化道路上前进不畅的原因很大程度上是因为软硬件跟不上改革的步伐。基础设施的不完善以及交通的不畅通是制约城市发展的两大瓶颈。这不仅阻碍着城市的发展，也对农村劳动力向城市转移形成不利条件。进城务工的农民工不能享有医疗、教育、住房等方面应享有的权利，没有完善的法律法规保护他们的合法权益，使得农民向市民转型困难重重。只有发展城市基础设施和建立健全社会保障体系，才能消除农民的后顾之忧，消除城市化的瓶颈因素。

在发展道路的选择上，全国不能采取统一的模式来进行，而是应该根据各地区的特色进行差异化发展。并且在提高城市吸纳转移人口的承载能力方面，中小城市所发挥的作用也不容小觑。特大城市在承载力饱和的情况下就需要控制人口的流入；而中小城市要想分担大城市的压力，就需要做到以下前提：健全的城市规划管理机构、必需的基础设施建设、根据常住人口规模规划的医院、学校等资源配置。满足基本的环境要求，中小城市就可以吸纳更多的转移人口，以促进城市化的发展。

即使是中小城市，只要基础设施和社会保障体系健全，也是完全有能力承担附近农村剩余劳动力的转移工作的。一味地发展大城市，大批劳动力涌入其中，只会增加城市住房、就业、教育等各个方面的压力，而发挥中小城市的作用，使得就近市民化和就地市民化成为可能，分散城市化的压力，分享发展红利也是很好的选择。二者只有统筹协作，共同发展才是市民化和城市化的目标所在。

（三）削弱制度障碍

虽然世界各国城市化道路的成功都有自身的特点，但是不难看出，他们有一个不可忽视的共同点——那就是没有户籍制度的牵绊。这些国家的农民即使在城市当中没有固定职业、居无定所，却也已经成为城市的一部分，是该城市的市民。他们在从农村转移到城市的那一刻开始，城市市民的身份也就会自动取得，变成城市市民的一部分。而我国由于户籍制度等原因造成了农民工与市民的制度和权利方面的分别和差异。究其原因主要是在我国特有的城乡分割的二元户籍制度。

城市化是在与工业化共同发展过程中完成的，伴随着生产力的腾飞、经济的发展和社会的进步，农村剩余劳动力逐步开始进入城市，融入到城市的主流生活，从而顺利地转变成为城市市民。城市化的目的并不是消除农村，而在于将农业生产力提高，把农村剩余的劳动力从传统农业中解放出来，把他们分配到更加合适的生产部门当中去。

然而，中国特有的户籍制度却是农村剩余劳动力转化为市民的一大阻碍。户籍制度使得转移农民无法成为真正意义上的市民，因此也就无法享有市民应该享有的各种权利。取消户籍制度，改变城乡二元结构，各个城市和地区根据本地的经济发展状况制定合适的规章制度，降低准入门槛，允许长期在城市生活和工作的农村居民落户在城市，与本地市民享有相同的劳动就业、医疗、教育等权利。特大城市和一线城市拥有大量的社会财富和资源，吸引了大量的劳动转移人口，所以已经呈现出了饱和状态。由于它们的工业化水平较高，因此对于劳动力的技术和教育水平要求比较高，特大城市和一线城市就可以根据这一特点设定标准，以人力资本来分配劳动力，控制人口数量，将人力资本较低的劳动转移人口导向二、三线城市。而二、三线城市则可以通过放宽准入门槛和加强职业培训的方式提供就业岗位，吸纳更多的转移劳动力。

同时，在农村的农民社保体系也要进一步完善，形成全国性的、统一的、城乡一体化的社保体系，使其可以实现地域间的转移。这样就能拉近了城镇和农村的距离。

（四）加强职业教育培训

为了转移到城市的农村剩余劳动力能够更好地融入到城市生活当中，提高他们的就业竞争力，就要引导他们认识到知识和技能对于实现市民化的必要性。应该建立健全相关教育体系，从基础教育抓起，提高他们的素质和自我认识水平；建立健全培训体系，丰富培训内容，培养他们的一技之长。除此之外，政府还应该努力提供就业服务指导，从就业信息的获取到技术技能的培训，为无业和失业人员创造就业机会，吸纳更多的社会劳动力。还可以建立劳动力市场信息网络，努力建立统一开放的劳动力市场，促进劳动力更合理地在不同区域间流动。

各地区应该建立由政府主导的专业培训机构，对于转移劳动力进行职业教育培训，从心理和就业角度进行职业规划和指导，做到先培训、后就业。国家、企业和个人从三个方面推进职业教育培训的进程。国家和政府应该制定合理的规章制度保护转移劳动力的合法就业权益，并且投入资金建设专业的职业培训和指导机构；企业也要对于此类员工进行职业指导和业务培训，并从资金或者福利上予以补贴，帮助他们尽快适应工作，融入城市；而作为农村转移劳动力个人，要从意识上产生改变，积极学习职业技术，自愿转变成市民身份。

作为农村转移劳动力，除了外在完成身份的转型，内心的价值观也要发生转变。要提高自己的交际范畴和社交网络，转变自己的价值观和行为习惯，摒弃落后的思维方式方法，主动和周围的市民朋友交流来往。政府也应该在这个方面帮助他们增强社交能力，建立他们和市民交往的平台，逐渐培养他们的城市主人翁意识，从真正意义上融入到城市生活当中去。市民应自觉转变观念，消除心中对他们的偏见、排斥、歧视和不满，采取包容、理解的态度，帮助和支持他们早日真正成为当地的一分子。

（五）斩断土地情节，促进市民转型

同日本农民依赖土地的原因不同，中国虽然土地资源丰富，但是由于人口压力大，农民对土地依赖也是十分严重的。再加上近几年国家对农业的补贴政策力度加大，使得农民更加难以从土地情节中割舍出来。这种依赖也使得农民转化成市民的意愿并不强烈，很难推进城市化的进程。土地无法正常流转就导致了农业规模性经营无法实现，成为了城市化过程中的阻力。

应该在农民自愿的情况下，建立土地承包转让基金，由中央政府统一规划并给予财力支持，按照市场价格以贷款方式提供给村级组织一次性收回土地承包权的资金，村组织再把闲散土地整合出租给需要的农户，把租金返还到基金账户中去。随着时间的推移，政府不需要再对土地转让基金追加资金的投入，基金足够支撑后续的循环使用，直到城市化进程的基本完成。通过这种方式彻底斩断农民与土地的利益链条，提供给农民成为市民的充分资金成本，保障农民的经济权益。只有斩断农民的土地情节，才能让他们离土又离乡，从身份上真正完成市民转型，融入到城市生活当中去。