法治：国家治理现代化的基石

李壮

[摘 要]从十八大到十八届四中全会的中心议题来看党和国家已将新常态背景下的国家如何进行有效治理推向未来国家发展的战略高度，国家治理现代化是这一发展战略的合理选择。然而国家治理现代化并非一蹴而就的，必须认清法治是国家治理现代化的基石。法治是随现代国家产生而成长的，故以现代国家建构进程的历史视角考察法治的角色和作用对认清法治对国家治理的重要意义，进而反观当前中国情景中国家治理现代化的必然诉求及其实现所面对的三大梗阻：礼治主义—伦理治理、革命主义—运动治理、官僚主义—权力治理。最后，借鉴西方法治经验探讨依法治国如何破除梗阻走向法治中国的路径。

[关键词]国家建构;法治;国家治理;现代化

[中图分类号]D92 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2015）03 — 0017 — 02

一、 从历史看现代国家建构进程中的法治

现代国家建构是指从传统国家向现代国家转变的历史过程。著名学者徐勇认为，现代国家建构体现为紧密结合的两个阶段：民族—国家建构与民主—国家建构〔1〕。前者指现代化早期封建王权国家逐渐形成主权和统一的民族认同，脱离其他政治力量控制，获得对内对外的至高无上性，形成稳固的组织体系和统一的市场，其现实行动包括建成自上而下的官僚体系。后者指现代化中后期集权-专制国家在新型社会结构压力下转变为分权-民主国家，其现实行动包括以议会主权中心的宪政制度、以法治代替人治。总之，现代国家必须包含两大属性：秩序和民主。这两大属性的平衡点在于实施法治，只有依法治国才能既保障社会秩序又激发民主。

从近代三种现代国家建构道路的历史考察法治在现代国家建构成功与否中的重要作用。第一种是以英美为代表的渐进改革主义建构道路，英美国家通过资产阶级革命将封建社会的王权置于公民代表组成的议会之下，通过旨在保障公民生命财产自由权利的宪法来约束统治者权力的肆意扩张和对社会的侵蚀。英美政府依法治国家成功化解政治危机保障政治秩序，走向现代化。第二种是以德日为代表的法西斯极权主义建构道路，近百年皇权专制维持社会秩序，国家现代化置于专制者的政治意图之下，法律成为专制者维持特权地位的工具，无法实施真正保障公民权利的法治，在面对严重的社会危机时专制者及其集团易于利用自身权力以牺牲公民权利为代价进一步实现其意图。第三种是以苏联为代表的激进统合主义建构道路，名义上包含全体人民的“大民主模式”，但在公共领域和私人领域法律没有代替权力成为保障公共秩序与私人自由的准则，秦晖将之称为“公共领域无民主，私人领域无自由〔2〕”。通过三种现代国家建构道路发现法治在平衡秩序与民主矛盾的重要作用，一方面法治将权力置于宪法之下，权力的运行必须符合法治程序，体现程序正义;另一方面法治确认并保障公民的权利，促使公民通过民主生活表达利益诉求，体现实质正义。

二、 中国国家治理现代化诉求及其三大梗阻分析

从近代以来国家建构进程看国家对社会反应经历由国家统治—国家管理—国家治理转变。十八届三中全会指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。社会经济现代化压力倒逼出国家治理现代化诉求。这些社会压力包括三个方面：首先，改革开放以来党主导—政府强势执行的大政府模式虽然维持社会秩序的基本稳定，但这种消极强势的维稳机制不能有效及时回应公民利益诉求反而堵塞公民利益表达渠道。其次，全能集中的国家管理模式导致经济社会发展的活力递减，改革创新的动力衰减。最后，经济社会的现代化导致人的现代化，公共服务需求上升考验政府供给能力，具有现代公民意识的社会群体兴起形成日益强大的“公民社会”，推动着国家治理制度的现代化。

从国家管理转向国家治理现代化并非沿着线性路径进行，当前中国政治格局存在三大领域即以党领政的中央层级、行政主导的中间层级、相对自治的乡村层级，并且在这三大领域存在阻碍国家治理现代化的三大梗阻及其相对应的反现代化治理方式：礼治主义—伦理治理、革命主义—运动治理、官僚主义—权力治理。

首先，礼治主义—伦理治理。“从基层看去中国社会是乡土性的〔3〕”，费孝通先生对传统乡土中国的认识在今天仍然具有洞察中国整体社会治理秩序的合理性。农村的“熟人”社会关系成为代替法治的一套规则体系诸如民间私了案件、上访案件，也蔓延“法治虚无主义”倾向。“伦理本位”意识即使在市场经济发达的城市社会仍起很大作用。权力寻租的腐败在一定程度上是靠社会关系衍生出来的。当然，伦理社会也有其社会凝聚的积极作用但在市场经济发达的理性社会靠伦理治理的领域应该大大缩小，否则治理现代化将失去合法性资源。

其次，革命主义—运动治理。纵观中国革命、建设与改革的历程，党在每个阶段都扮演了“核心能動者”的角色功。其他党派或社会团体处于从属地位，只发挥建言献策的功能，形成中国特色的现代化动力机制，一方面，当作为革命领导者时党的坚强领导是保证革命方向、凝聚民心士气的关键，革命与战争塑造党的战斗化、运动式的治理风格和处理社会问题的革命思维;另一方面，到社会主义建设和改革时期，党在经济社会发展的战略选择和人民内部矛盾的治理方式上出现一种革命主义惯性思维，如反右扩大化、大跃进与人民公社化、文化大革命等，直到改革开放时期针对维稳难题部分党政部门逾越法律程序采取阶级斗争的革命手段解决，在经济社会建设上大搞运动式开发，形成一种“锦标赛〔4〕”现象，在打黑、反腐工作中运动式治理多、法治建设少的状况呈现出一种“治标不治本”的困境。

最后，官僚主义—权力治理。官僚体制自秦代建立起来，皇帝集权与官僚治权形成治理国家的两大权力体制，普通百姓只能接受官僚治权的管辖，因此有“父母官”之称。新中国成立后我国形成一个从中央到地方的行政官僚体系，形成前所未有的社会整合和社会控制能力。封建官本位影响下部分官员滋生官僚主义作风，其工作被形容为“门难进、脸难看”不能践行“权为民所用，情为民所系”的服务理念。由于官员手中的权力常常高于法律规范，因此公民权利受到侵害，这就造成权力治理方式。

三、 依法治国：治理现代化的基石及实现路径

通过以上对实现中国治理现代化的障碍的分析，可以得出实现治理现代化必须破除三大阻滞，其关键在于法治的真正实施。阻碍国家治理现代化的三大梗阻其本质是国家与社会发展过程错误认识和处理三对关系即礼治与法治之间的关系、党治与法治之间的关系、官治与法治之间的关系。首先，理顺这三对关系的前提是探讨清楚法治的“中国经验”，在中外法治模式的对比中来认识中国特色的法治模式，然后提出治理现代化视域中实现法治中国的路径。法治则是让法律成为治理国家最高权威的手段，是迫使政府守法的手段。法治包括法治精神和法制体系。

首先，就法治精神而言，西方法治精神是协调不同利益之间的矛盾冲突，中国政府从管理到治理逐渐注重对权力的法治约束，社会矛盾变化的趋同性决定了中西法治渐趋“靠近”。二者在规范权力运行建立有限政府上可谓殊途同归。不同的经济、政治和文化因素，决定了法治文化的不同。西方社会赖以建立的基本思想是保护个人产权的法，而非含混的公平观念。而中国法治理念是建立在国家至上基础上的，强调维护国家政权的稳定，集体利益高于个人利益，法治往往停留在宏观的方针政策和制度设计上，在法治精神普及上不如西方国家深入。因此，建成法治中国的首要路径是运用中国式的智慧实现中国传统儒法文化与西方法治文明的融合，实现现代法治精神与本土治理资源的结合，具体做法包括从个人层面加强法治教育结合依德治身，家庭层面参加社区司法案件审理或调解，政府层面要依法行政依纪治党。

其次，就法制体系而言，中西方的法治体系建构原则不同。第一，司法独立是基本原则之一，也是法官任职的最基本保障。法官必须独立进行审判，只服从法律，必须要有高尚的职业道德，最重要的是政治立场要中立，确保法官司法权不受干扰。除此之外，西方法官制度在法官的任免、职业保障、监督机制等方面都有严格的规定。党早在1997年十五大就把依法治国定为实现“社会主义现代化”的基本方略，但内地法律制度仍然饱受批评，被指贪腐丛生，地方政府阻碍司法公正及干涉调查程序。因此，中国法治建设的必经路径是在人事权、财权上进行改革实现司法独立，完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理，实现司法机关与行政机关的分离，严格地方立法制度，避免司法地方化。第二，中西方的政治权力分配与运行架构不同直接决定依法治国的结构性力量不同。西方是立法、行政、司法三权分立体制，依法治国体现在三大部门权力运行的制约与平衡上，注重司法程序的执行，其根源在于社会对公权力的制约与多党制的掣肘;然而中国实行的党主导下的人民代表大会制度，立法权高于行政权和司法权，立法活动主要通过党的凝聚与代表民意的程序进行，具有社会共识程度高、立法成本低的优势。但党治与法治的关系常常因为党的领导作用和執政地位所错置。因此，解决法治建设的关键路径在于依法治党，党的执政合法性需从实践法治中来，党政关系首先在法律框架中协调其次在党纪中进一步规范运行。

〔参 考 文 献〕

〔1〕徐勇.回归国家与现代国家建构 〔J〕.东南学术，2006，（04）.

〔2〕秦晖.怎样的“左派”和“右派 〔EB/OL〕.http：//news.hexun.com/2008-04-24/105529944.html.

〔3〕费孝通.乡土中国 〔M〕.北京：北京大学出版社，1998：1.

〔4〕周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究〔J〕.经济研究，2007，（07）.