公平与效率：平等与自由的博弈

2015-10-14陈建平西南政法大学行政法学院重庆401120

理论月刊 2015年10期

□陈建平（西南政法大学行政法学院，重庆 401120）

公平与效率：平等与自由的博弈

□陈建平
（西南政法大学行政法学院，重庆 401120）

公平与效率是任何一个社会追求的两个目标，但两者的相互消涨使得一些管理者在决策时做出不同的取舍。透过公平与效率消涨的表象，隐藏在其内部的深层次原因是平等与自由两种不同权利的博弈。对两种权利的分析表明，两者既相互共生，又相互消涨，找出两者相容的效率最佳点，乃是每一个决策者努力的方向和着力点。

公正与效率；平等与自由；机会平等；社会福利；权利博弈

2013年10月1日，美国联邦政府下令部分联邦机构关闭。这是美国联邦政府最近17年来发生的一次关门停业事件。事件的表面原因是因为2014年的政府预算没有获得美国国会参众两院的批准，其背后的真实原因却是此前共和党控制的众院以248票对174票通过废除医疗设备税，并以231票对192票通过将医改推迟一年提议，但参院随后对这一议案进行了否决。也就是说此次美国部分政府机构关门的深层次原因是民主、共和两党对美国医疗保险改革法案的分歧所导致的。［1］美国现行医疗保险改革法案由奥巴马总统于2008年9月提出，2010年3月18日获国会表决通过，同年3月21日奥巴马正式签署生效。该法案的主要内容，一是强制民众购买医疗保险，二是联邦政府对于年收入低于43320美元的个人和低于73240美元的三口之家给予医保补贴，扩大针对低收入群体救助计划的覆盖范围，使目前3200万没有医疗保险的美国人获保，医保覆盖率升至95%左右，［2］但强制购买医疗保险的行为被部分人认为侵犯了个人自由，违反了宪法的规定。2012年6月美国联邦最高法院曾对该法案进行判决，裁决奥巴马医改法案的核心内容——强制参保条款符合宪法规定。

其实围绕美国医疗改革法案所争执的是美国民主、共和两党在社会公平与效率的关注点不同所致。民主党极力主张的是社会公平，要求加大社会福利保障的支出；而共和党人关注的是社会的发展，追求的是效率，反对通过增加税收的方式将富人的财富转移到穷人身上。透过美国民主、共和两党对社会公平与效率的不同追求，其背后隐藏了两党对平等与自由两种不同价值的偏好和选择。

1　公平与平等

判断一个社会是否公平，就要看它如何分配人们所看重的物品，如收入与财富、义务与权利、权力与机会、公共职务与荣誉等等。一个公平的社会以正当的方式分配这些物品，它给予每个人以应得的东西。［3］然而实际生活中的困难在于如何判断应得的标准和原则？因为每个人都会根据自己的个人情况提出有利于自己的标准和原则。在这里，罗尔斯提出了一种解决这个问题的方法。也就是人们在“无知之幕”后的选择。

在“无知之幕”后，每个人都不知道自己是谁的信息，如不知道自己的出身、性别、天赋、种族、政治地位、宗教信仰、教育背景、身体健康状况等，亦即每一个人都处于一种原初的平等状态进行选择，没有谁会有一个更高的讨价还价的地位，在这种情况下，人们同意的各种原则就会得到所有人的接受。在这种假想的状态中，人们认可的一个原则就是：“所有社会价值——自由和机会、收入和财富、自尊的基础——都要平等地分配，除非对其中的一种价值或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益。”［4］按照罗尔斯的正义理论，一个社会是否公平，主要看这个社会的每个公民对与其他公民拥有的最广泛的基本的自由体系相容的类似自由体系有一种平等的权利，如思想、良心自由，言论自由，选举和被选举自由、人身自由、依法不受任意逮捕和剥夺财产的自由等；社会的和经济的不平等存在，不但应有利于社会的最不利者，而且应满足机会平等，即这种职务和地位应向所有人开放，获得这种职务和地位的条件是依据每个人的才能，选择的原则是从高到低的顺序。也就是说，一个社会的公平与平等相关，这种平等首先强调的是公民权利的平等享有，但在一定条件下，允许合理差别的存在。

由于人们出生时自然禀赋的不同，同样的资源投入可能会有不同的产出。如果对具有不同自然禀赋的人实行同样的分配，不但不会鼓励自然禀赋好的人提高工作效率，反而会使整个行业的工作效率降低，最终的结果将不利于整个社会。对具有不同自然禀赋的人实行合理的差别对待，将有利于提高生产效率，给社会提供更多的产品，满足人们更好的需要。在一个公平的社会，为了提高效率，应充许一些合理差别的存在，只要这种差别有利于这个社会的最不利者，即这种合理差别的存在将使整个社会受益。也就是说，一些职务和地位应该向有才能的人开放，只要他们能为社会创造更大的价值。同时应给所有具有同样才能的人一种机会。

机会平等，是指“那些处在才干和能力的同一水平上、有着使用它们的同样愿望的人，应当有同样的成功前景，不管他们在社会体系中的最初地位是什么，亦即不管他们生来是属于什么样的收入阶层。”［4］（P73）然而，每个人出生时家庭条件的差异，家庭所在地的经济发展水平和历史传统的不同，有可能导致他们受教育的机会和条件不同，即使他们出生时的自然禀赋完全相同，他们日后长大成人时的才能也会产生不同，最后导致他们竞争同一职务和地位时，无法站在同一起跑线上。显然这样的结果是不公平的，这就要求国家要在教育方面加大投入，保障每一个人受教育权的平等。除此之外，疾病、以及不可预见的意外灾祸的影响，也有可能使一个人难以与另一个同等自然禀赋的人站在同一起跑线上，这要求国家提供社会福利保障，即对处于困境而难以达到正常生活水平的人进行福利保障，即提供教育、医疗、住房、失业、养老等社会保障。也就是说，平等权的保障需要受教育权、医疗保障权、住房保障权、失业救济权、养老保障权等的支撑。或者说平等权是受教育权、医疗保障权、住房保障权、失业救济权、养老保障权等福利保障权的函数。如果平等权用P表示，福利保障权用U表示，即P=f（U）。而社会公平（用G来表示）是社会平等程度的函数，故G=f（P）。同样，社会公平也是社会福利保障程度的函数，G=f（U）。

2　效率与自由

所谓效率，在最一般的意义上指的是现有生产资源与它们所提供的人类满足之间的对比关系。当效率指向一个经济单位时，是指这一经济单位用一定的技术和生产资源为人们提供了最大可能的满足，这种效率称为“技术效率”。当考察一个社会整个经济的效率时，在给定各生产单位的技术效率的前提下，所有经济资源是否在不同生产目的之间得到了合理配置，使其最大限度地满足了人们的各种需要。这种效率就称为经济效率，也称配置效率。［5］当给定一种结构、一种分配方式或一种生产组织时，人们说一种结构、一种分配方式、一种生产组织是有效率时，是指当改变一种结构以使一些人（至少一个）状况变好的同时，必然使其他人（至少一个）状况变坏时，我们称这种结构是有效率的；同样，对于一批产品在某些个人中的某种分配方式来说，如果不存在任何改善这些人中至少一个人的状况而同时不损害到另一个人的再分配办法，这种分配就被认为是有效率的；对于一种生产组织来说，如果没有任何改变投资以生产更多的某种产品而不同时减少另一种产品的生产的办法，这种生产组织也被称之有效率。［4］（P67）这种效率也被称为帕累托最佳状态或巴莱多最佳状态（Pareto Optimality），它的实现需要三个条件，即交换最优、生产最优和产品混合最优，这三种最优的实现需要完全竞争的要素市场，完全竞争的长期均衡状态就是帕累托最优状态。［6］也就是说，帕累托最佳需要各种生产要素由市场这只看不见的手来配置，如劳动力、资本的自由流通，财产权的保障。一句话，效率需要自由。用函数来表示，效率是人身自由、财产自由、财产权保障等的函数。如果效率用X来表示，自由用L来表示，X=f（L）。在自由与效率的关系上，如果用图一来表示的话，最开始当自由的度增加时，效率会持续不断的上升，达到某一临界点a点，这个a点就是给定条件下的帕累托最佳。

但当它越过这个点后，效率会随着自由的增长而下降，直至最后突然归于零。这主要是因为随着各种生产要素自由度的增长，效率会持续的上升，当它们完全达到市场化后，这时的效率会达到顶点。随着自由度的继续增加，各种资源会日益不断集中，产生垄断，阻碍效率的上升，甚至下降。而自由竞争的结果也会造成社会的两极分化，随着两极分化的扩大，社会的不稳定因素将会越来越多，最终导致革命，战争将毁灭一切，效率自然也就变成了零。

3　平等与自由的博弈

公平意味着平等，意味着社会的稳定。而稳定是一个社会发展的前提，没有稳定，就无从说起效率。一个社会必须是一个不断向前发展的社会，没有效率，也就没有发展。只有效率才能使社会福利最大化，才能不断满足人们的生活需要。故一个只有公平而没有效率的社会，必定是一个不可能长久存在的社会，它必然会灭亡；同样，一个只有效率而没有公平的社会也是不可能长久地存在，这样的社会必定充满着暴力和革命，或迟或早它将会被颠覆。

由于公平是社会福利的函数，而社会福利来源于国家财政，而财政来源于税收；每一种赋税，最后必定来源于地租、利润和工资。［7］显然，这些赋税主要来源于那些自然禀赋得到较好或充分发展的这一部分人的工资、经营良好的企业主的利润和地主。国家对这些高工资的人征税，相当于这些自然禀赋得到较好或充分发展的这一部分人的工作时间分成两部分，一部分替自己生产税后的工资，一部分为国家生产税收，意味着国家强行占有了这一部分人的部分时间，在这部分时间里，个人失去了自由。来自于利润的税收，意味着资本的一部分要为这种税收经营或生产，企业主对这部分资本失去了收益权。同样，对地租的纳税，意味着地主失去了部分土地的地租。也就是说，这部分用作福利的税收意味着对这些自然禀赋发展较好或充分的人、经营良好的企业主、地主这些人自由的剥夺。很显然，随着福利的增加，要求国家加重税赋的征收；而税赋征收的增加，是与一些人自由度的减小为代价的。

从人权理论的角度来看，实现人的尊严是人权的目标，对于任何人权的侵犯都阻碍着人们实现一种具有充分的人的尊严的生活，所有的人权都是基本权利，所有的权利都是非常重要的。［8］平等与自由犹如一个硬币的两面，没有平等不可能有自由，同样，没有自由也不可能存在平等。由于每个人出生时自然禀赋的差异、家庭条件的不同、所在区域历史传统、经济发展水平的差异，整齐划一的绝对平等是不可能的，而且这样做绝对是对自由的一种侵犯和限制。同样，绝对的自由必然导致贫富两极的分化，不可能实现机会平等。在给定的福利国家法律制度框架内，平等与自由之间的关系如图三所示。

同样，在社会可利用资源总量给定的情况下，公平作为平等的函数，效率作为自由的函数，任何一种给定的分配方式，都将对应着一种经济效率或帕累托最佳，公平与效率的关系将如图二所示。

在图三中，平等与自由两者的关系，并不是一种直线消涨关系，而是类似于一种双曲线，两者存在着一个最佳交汇点a点，这个最佳点就是该曲线的外切线切点。也就是说，在这个点上，社会福利的支出能让这个社会的最不利者比较满意；同时，对另一些人的自由的限制，还没有到影响他们积极性的发挥，社会处在一种最理想的状态。越过这个点后，该曲线无论往左还是往右移动，平等与自由都会呈现一种相互消涨关系，但当向右增加到一个临界点b点后，平等与自由都会归于零。也就是说，过了这个a点，往右，自由度增加，但平等程度降低，社会公平度自然下降，同时伴随着社会不稳定状态的上升，当到达b点时，自由度虽然达到顶点，但社会的不公平度也达到顶点，社会处于革命的临界点。一旦革命发生，平等与自由都将不复存在，社会处于一种无序状态。从a点往左，社会虽然处于趋于平等的状态，但随着自由度的下降，社会效率也将下降，可供社会支配的税赋也将下降，这也是任何一个社会都不愿见到的。由于公平是平等的函数，效率是自由的函数，公平与效率的函数关系图类似于平等与自由的函数关系图。显然，在图二中，a点是公平与效率在一个社会既能保持公平又具有效率的时候，也是两种权利最相平衡的时候。

对任何一个社会而言，最理想的是让平等与自由保持在社会效率的最佳状态，实现公平与效率关系的动态平衡：使效率增长但不损公平，追求公平正义也不阻碍效率增长。虽然有人说：“效率优先还是公平优先，始终是社会发展的难题。”①著名经济学家、德国国际经济研究中心主任沃夫冈·弗理茨教授2006年10月在回答《环球时报》记者提问时指出：效率优先还是公平优先，始终是社会发展的难题。参见周敏凯文章，公平与效率关系的再探讨—社会发展战略与全面制度建设层面上的解读［J］，学习与探索，2008，（1）：23。但这句话其实只是表明在实际生活中，人们无法掌握公平与效率的最佳 “交汇点”。每一个社会通过市场自由配置资源时，其对平等或自由的偏好会使平等与自由的曲线关系点在a点附近来回摆动，也就是说公平与效率的曲线关系点也会在a点附近来回摆动。当经济发展停滞时，会放开自由，提高社会效率，让经济发展更快一些。当公平失衡时，社会会更关注福利支出，增加富人的税赋。故国家在社会发展的不同阶段，就会表现出公平优先或效率优先的不同考量，但不管优先关注某一方面，总是会同时兼顾另一方面。这种不断调整的原因就在于人们无法让公平与效率保持在一个最佳状态，人们只能不断接近这个点，但却无法时时刻刻稳定在这个点上。

纵观西方资本主义国家的发展历程，从最初的自由竞争为主的资本主义阶段到以福利保障为主的资本主义阶段，它体现的价值取向就是从效率向公平的方向转变。但福利国家建立起来后，一系列的社会问题也随之出现，首先是高福利需要高额的公共财政支出，过高的财政支出必然导致公共财政赤字的增加，产生主权债务危机。2010年4月，标准普尔将希腊主权信用评级降低到垃圾级别，希腊主权债务危机就此爆发。导致此次危机的根本原因就是希腊国内广受诟病的福利政策。［9］其次是高税收不但影响资本家和一些自然禀赋发展较好或充分的这一部分人的积极性，而且降低企业的竞争力，阻碍经济的发展。最后，福利照顾对象的逆向选择行为增多，道德风险日渐加大，制度性的懒惰行为越来越严重。为解决这些问题，众多福利国家对此进行了积极探索，目前得到多方认同的改革方案是“第三条道路”的倡导者们的“积极福利”计划。该方案的思路是在原有社会保障制度的基础上，拓展福利资金的筹资渠道，为资本减负，同时提高福利公民的责任意识，化解道德风险。具体的做法就是“减税”和“减福利”。［10］减税就是要减少资本身上的福利负担，提高企业的竞争力，增加资本的收入，刺激资本的投入；减福利就是要使一部分依赖福利生存的不劳而获者变为不得不依靠积极劳动生存。说到底，两者的目的都是为了增加自由度，从而使资本和劳动的效率得到双重提高。也就是说，福利国家当前存在的弊病是公平与效率的交汇点在a点的左侧进行了偏离。纠正的方向是使交汇点往右侧移动。因而社会发展模式就表现为从公平优先兼顾效率向效率优先兼顾公平的方向转变。

但这种纠偏显然不能越过a点太远，否则会引起民众的抗议怒潮。当前西方国家不断出现的罢工示威浪潮就是对这种政策调整的反应。当希腊政府意欲降低劳动力成本，减少政府赤字，削减社会福利，裁减员工时，其改革计划遭到希腊民众强烈抗议，希腊全国劳工总会已发起了数次大罢工。［11］而且政府的选票集中在选民的手上，它的政策必须以多数人偏好为依归，否则，它将失去上台执政的机会。也就是说，西方福利国家目前要解决现存的问题，而又不引起民众的反弹，能做的最好是在a点左侧无限靠近a点。如果超过a点，进入右侧，不但大多数的选民不会答应，而且可能引发社会动荡。

2013年、1995年美国部分政府机构的两次暂时关门以及2011年面临的关门风险无不揭示美国社会对效率与公平最佳交汇点的选择。1995年美国部分政府机构关门，民主党与共和党两派的分歧主要在于政府预算的削减，在野的共和党要求执政的民主党在7年内把医疗保险、社会福利和政府部门开支分别削减3 170亿美元、840亿美元和3 830亿美元，减税2 400亿美元。而白宫只同意分别削减1 340亿美元、410亿美元、2 600亿美元，减税630亿美元。［12］2011年，美国政府同样面临关门的风险，主要分歧也在政府年度预算削减的不同，在削减开支项目方面，民主党主张削减一次性拨款，保留对医保、环保等长期性开支。共和党要求大规模削减联邦开支，根本改变政府承担的医保等社会福利责任，缩小政府规模，扭转联邦赤字飙升的趋势。［13］可见美国社会两大政党的分歧并不是效率与公平的选择——即要效率不要公平，还是要公平不要效率，而是集中在公平与效率的最佳交汇点的选择上。

纵观美国最近几十年来的发展，共和、民主两大党的政策几乎总在社会福利保障支出削减增加以及不断减税和增税的政策制定过程中。但两者都不会偏离太远，也就是说，虽然会有美国部分政府机构关门的情况出现，但最终双方都会取得一个平衡点，即两者相互妥协，尽快结束政府关门的时间。其实，两大党对公平与效率的争执还可以反映在两党对平等与自由两种价值的偏好上，共和党更偏向于传统保守的自由主义思想，而民主党更偏向于激进的平等主义思想。

4　对我国当前政策制定的启示

建立一个公平而又有效率的社会，是整个人类的共同理想。一个社会要求公平，是因为每一个人都希望获得做人的尊严，拥有人之为人的权利。容忍一种不公平只能是在需要用它来避免另一种更大的不公平的情况下才有可能。一个社会要求有效率，是因为每一个社会都应该不断满足人们的各种物质文化生活需要，一个贫穷、物质生活匮乏的社会并不是人们的理想。在人们追求的这种理想后面，隐藏的是人类对平等和自由的追求。

在我国，公平与效率的关系问题一直是人们争论的热点。前一段时间在我国出现两种不同发展模式的争论，一种主张我国当前的发展应该是做大蛋糕；另一种主张是首先应该公平分配蛋糕。其实这种争论背后反映的就是公平与效率的选择。

其实，如果我们从平等与自由关系的角度来看待和分析公平与效率，我们就能在如何对待两者的问题上做出正确的决择。平等与自由无分先后，两者互为前提和基础，两者相互促进，片面强调哪一方面都是对另一方面的伤害，最终反过来会危害自身。因此，我们的政策制定不是效率优先或公平优先，而是找出公平与效率的最佳交汇点，这是我们制定社会发展政策的基点，虽然我们难以在实践中找出这个最佳交汇点，但我们可以逐步缩小它的范围，尽可能地让政策靠近这个最佳交汇点。

［1］尚之潮.10月1日美国政府为什么关门原因及危机事件经过［EB/OL］.http：//www.shangc.net/n/11213. html，2014—01—05.

［2］美国医疗保险改革法案简介［EB/OL］.http：//news.cntv. cn/20110121/102410.shtml，2014—01—05.

［3］桑德尔.公正：该如何做是好？［M］.朱慧玲译.北京：中信出版社，2012.19.

［4］罗尔斯.正义论［M］.何怀宏等译.北京：中国社会科学出版社，1988.62.

［5］樊纲.市场机制与经济效率［M］.上海：三联书店，1995.68.

［6］赵英军.西文经济学（微观部分）第2版［M］.北京：机械工业出版社，2009.208.

［7］亚当斯密.国富论（增订本下）［M］.杨敬年译.西安：陕西人民出版社，2001.893.

［8］唐纳利.普遍人权的理论与实践［M］.王浦劬等译.北京：中国社会科学出版社，2001.42.

［9］来辉.希腊债务危机的前因后果［J］.商业文化，2010，（5）：91.

［10］曾瑞明.公平与效率：福利国家社保机制的内在矛盾［J］.当代世界，2007，（11）：46-47.

［11］屈满学.希腊债务危机与养老制度改革［J］.科学决策，2012，（6）：43.

［12］郭锡仁.美国预算之争“僵”在何处［J］.瞭望新闻周刊，1996，（2）：40.