社会资本拥抱公共服务

文/易　水

社会资本拥抱公共服务

文/易水

【编者按】

社会资本正以一种新的形式，广泛参与到政府公共项目的投资建设中。作为我国公共服务供给机制和投入方式的改革创新之举，推广运用PPP模式被视为2015年政府工作的一项重要内容。

用制度创新激发民间投资活力，扩大民间投资领域——从中央到地方， PPP模式正达到前所未有的热度。但与此同时，社会资本在基础设施建设等领域的生存空间相对狭小、实际签约率过低等也受到业界关注。

PPP在助力公共建设方面究竟能发挥哪些作用？政府应当如何吸引社会资本参与公共服务？怎样才能形成政府、社会资本与公共利益的多赢格局？走访PPP专家，观察云南在引社会资本“活水”入公共服务“大田”方面的一些实例和做法，对我们解答以上问题或有助益。

政府引导下PPP模式加速推广（图/CFP）

今年以来，PPP这个名词已经成为国务院常务会议上的“热词”：

4月15日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，提出在公共领域大力推广特许经营、PPP等模式，并扩大教育、卫生、文化等领域基本公共服务供给。

5月13日召开的国务院常务会议要求，在交通、环保、医疗、养老等领域，推广政府和社会资本合作模式。

8月26日，国务院常务会议强调，要进一步破解审批繁琐、资金缺口大等问题，加快棚改、铁路、水利等重大工程建设，设立PPP项目引导资金，扩大有效投资需求……

9月23日，国务院召开常务会议，部署加快电动汽车充电基础设施和城市停车场建设。会议提出，放宽准入，鼓励民间资本以独资、PPP等方式参与。

……

有评论认为，如果说2014年是我国PPP模式的探路之年，那么2015年则是政府和社会资本合作的元年。

政策利好加速释放

PPP（Public—PrivatePartnership）模式，即政府和社会资本合作模式，是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

PPP模式起源于欧美国家中私营投资者所开展的道路维修、城市供水等基础设施项目。PPP在我国也并非新鲜事物，上世纪80年代，我国已经开始实施以BOT（建设—运营—移交）为主要形式的PPP项目。但是2014年之前一直是小范围推进，由顶层制度安排空白、相关法律法规不明确、运用经验缺乏而导致失败的案例要远远多于成功案例。

PPP模式在我国真正受到前所未有的重视，是自去年开始的。

2014年9月，国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》，铺开了PPP模式广泛运用的序幕。该文提供了新一届政府对地方债务治理的框架，其中明确将逐步剥离地方融资平台公司的政府融资职能，推广使用PPP模式。

同年10月，财政部组织了第一批PPP示范项目推介会，19个省份和国家机关事务管理局官员带着66个项目来争取示范项目，项目集中在污水处理、水环境治理、供水供热等领域。最终，15个省份30个项目入围。

12月4日，国家发改委与财政部分别发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》和《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，分别从政策层面和实际操作上对政府和社会资本的合作予以指导，标志着PPP模式走上了有章可循之路。

截至去年12月，河北、江苏、湖南等多省份已纷纷出台PPP实施意见。

今年以来，顶层设计层面给予PPP模式的利好政策，更是接踵而出。

2015年3月，发改委联合国开行出台《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》。4月，发改委联合财政部、住建部、交通部、水利部、中国人民银行出台《基础设施和公用事业特许经营管理办法》；同月，财政部出台了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》。5月，国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，对充分激发社会资本活力，打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”，在改善民生中培育经济增长新动力作出了重要部署。

紧接着，国家发改委公开发布PPP推介项目，首批发布的项目共计1043个，总投资1.97万亿元。

9月21日，作为中英双方在经济领域最高级别的政府对话，第七次中英经济财金对话政府和社会资本圆桌会议在北京钓鱼台国宾馆举行。中国国务院副总理马凯和英国财政大臣奥斯本共同指出，PPP具有越来越广阔的全球市场和发展前景，中英双方政府和企业应继续加强合作，为两国PPP事业不断注入新动力。

除了前文提及的几次国务院常务会议，10月16日，PPP再次出现在李克强总理主持召开的金融企业座谈会上：“为PPP等方式安排合理融资渠道，更有效吸引社会资金参与扩大公共产品和服务供给。”

伴随着高层的重视和各部委的支持，PPP项目推广进入加速期。继去年底财政部公布了首批PPP项目后，2015年9月底财政部再次放大招：公布了《关于公布第二批政府和社会资本合作示范项目的通知》。相比第一批推出30个示范项目，第二批推行的PPP项目总数为206个，投资额为6589亿元，在规模和数量上实现了双增长。根据通知，第二批PPP示范项目覆盖28个省(市、自治区)，和宁波、厦门2个计划单列市。两次公布PPP示范项目预计直接带动了近8000亿元的项目供给需求。这次PPP项目的巨大投资无疑将为年底前的中国经济数据添上光辉的一笔。

财政部出台的支持政策包括资金奖励、税收优惠等，如每年用财政收入的10％支持鼓励民营资本、社会资本参与政府PPP项目，保证民营资本和社会资本能有一定的投资收益。

国庆节前夕，财政部再度出招，联合国内十大金融机构共同发起设立中国政府和社会资本合作（PPP）融资支持基金，总规模1800亿元。地方政府迎来实际利好。

在国家相关政策顶层设计不断完善的前提下，地方PPP的脚步也正在加快，在2015年各地两会的政府工作报告中，包括新疆、重庆、云南等19个省市自治区对PPP项目均有重点强调。

截至9月25日，国家发改委网站发布的PPP项目共计1049个，项目范围涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域，总投资1.97万亿元。值得一提的是，这1049个PPP项目并未包括全国推介的全部项目。上述项目包括了北京、河北、辽宁、江苏等25个省份和青岛、深圳、新疆建设兵团等3个地方，但并未包含天津、河南、湖北、上海、山西、湖南6省(市)的PPP项目。

在1049个项目中，安徽以127个项目居首，江苏以107个项目紧随其后，贵州、山东、云南、甘肃、江西等地推出项目均超过60个。

新“伙伴”带来的不仅是资金

环顾域外，政府购买服务是国际上的普遍做法。这是因为，PPP模式有一举多赢之效：鼓励社会资本投资公共服务，拓宽了民营企业的发展空间；政府能减轻财政支出压力，减少对微观事务的直接干预；加大资金投入弥补 “短板”，百姓可以享受到更好的公共服务。

显而易见，作为公共服务供给机制的重大创新，PPP模式一举打破了政府在公共服务改善中唱“独角戏”的传统作法，改由政府与社会资本联手演绎“二重唱”，共同为群众建设公共服务产品。

当前，我国经济增速逐渐放缓，最新公布的经济数据大多表现不佳。另一方面，推进城镇化的同时，我国还需要大量基础设施、公共服务建设。以前单纯依靠政府主导的供给方式，在地方政府债务陆续到期、经济下行压力较大的当前形势下，似乎财匮力绌。

而经过30多年的改革开放，民营经济积累起来的社会资本已经非常雄厚，这些资本在经济新常态和产业升级转型中，也需要寻找到新的投资渠道。在这样的背景下，PPP作为化解存量债务以及今后城镇化基础设施和市政公用事业建设的重要融资渠道，被各界寄予厚望。

云南大学经济学院教授郭树华认为，引进社会资本参与市政基础设施领域的投资、建设和运营，有利于深化投融资体制改革，促进经济持续健康发展；有利于拓展社会资本尤其是民间资本投资的渠道和领域，增强投资发展内生动力；有利于形成多元主体和适度竞争的格局，保障公共产品有效供给，不断提升城市建设管理水平。例如，去年年底昆明市拿出80个项目引进社会投资，也是为了优化股权结构，提高企业竞争力，提高决策科学性，在项目发展中相互制衡，提升投资使用效率。对于老百姓来说，这样的项目实施后，之前的垄断会被打破，大家会得到更好、更到位的服务。

事实上，PPP不仅是一种新的投融资模式，更是一种政府管理机制的创新。随着社会资本这个新“伙伴”的加盟，政府在利用对方资金有效化解公共项目投入不足难题的同时，还能够最大限度地利用社会资本方的技术、人才和管理经验等，以此提升公共服务的供给质量和效率。

不仅如此，社会资本的“嗅觉”最敏锐，倘若一个地方没有良好的发展环境和发展潜力，没有法治、高效的政府支撑体系，PPP项目必然也无法落地生根。鉴于此，PPP模式实际上也形成了对政府转变职能、改革创新的有力“倒逼”，有助于政府从过去的深度参与项目中脱出身来，把更多的精力用来营造良好的、公平透明的政策环境，把更多的注意力放到加强监管、确保社会福利最大化上。

中国社会科学院财经战略研究院财政审计研究室主任汪德华分析，国家力推PPP，从短期目标来看，主要是替代地方融资平台解决基础设施建设运营和公共事业发展的资金来源问题。同时，“从长期目标来看，PPP模式的优势在于能够结合并充分发挥政府部门和社会资本的各自优势，提高基础设施建设运营以及公共事业发展的效率。在当下全面深化改革，加快转变政府职能和行为的大格局下，推进PPP模式具有重要的意义。”

目前，公共服务大量由政府自己立项，自己实施，自己评价。这样的“三自”项目没有招标、竞争，没有社会创造性参与。政府以行政方式分配公共服务项目、垄断式经营，单边“配餐”，抑制了服务业发展。

开放公共服务同样也是一场革命，其意义不亚于简政放权。不少专家认为，政府购买服务可以节约财政资金、提高资金使用效率，降低行政成本、提高行政效率，同时引入了竞争机制，提高了政府的透明度，将有效抑制腐败。

作为PPP较为发达的省份，江苏省指导意见就将PPP模式定位于“促进经济转型升级、支持新型城镇化建设、加快转变政府职能、提升国家治理能力的体制机制变革”，并提出“PPP不仅是一种融资模式，更是一种体制、机制和管理方式的创新”。

社会资本投向公共领域前景广阔