我国环境应急资源储备体系构建初探

张以飞，陆朝阳，姚 琪

南京大学 环境规划设计研究院有限公司，江苏 南京 210046

我国突发环境事件的应急管理体制始建于20世纪90年代末，为满足应急管理需要，国家陆续出台了一系列规章制度，如《国家突发环境事件应急预案》、《突发环境事件信息报告办法》等，对我国的突发环境事件应急工作起到了重要的规范和指导作用。其中，环境应急资源作为环境应急处置工作的基础和保障，对环境应急能力的提升意义重大。但环境应急资源应包括哪些内容、不同的应急主体该如何配置等却没有统一的标准和明确的概念，造成各类环境应急主体在资源配置过程中理解各异，给环境应急救援造成诸多不必要的麻烦，甚至耽误救援，导致严重的环境后果。因此，建立完善的环境应急资源体系，对推进环境应急能力建设尤为重要。

针对环境应急资源体系的建立问题，各部门和相关领域专家学者展开了深入研究。沃飞等［1］基于具体实例阐述了环境应急救援资源储备体系的重要性，并探索了县、市、省、区域及国家不同层级的体系建设内容;陈明［2］阐述了美国环境应急体系的特点，从法规、制度、机制以及应急物质、技术储备等方面分别进行了总结，并指明了对中国环境应急体系建立的启示;环保部相关部门则已开展多个区域的环境应急资源的调查工作，拟为各级政府及环保部门编制环境应急预案奠定基础。但是，上述研究或者是针对具体实例提出环境应急物资配置，或者是从协调、管理角度提出环境应急的程序和方法，而对环境应急资源应该具体包括哪些、相关体系如何建立和完善的研究却较为少见。

该文结合我国目前环境应急资源配置体系的建设现状，从制度建设、人力保障、物资及装备配置、信息平台构建等方面，提出了储备体系的构建方案，并给出了若干完善的方法及建议，从而为我国建立规范的环境应急资源配置体系、提高环境应急处置能力提供重要参考。

1 我国环境应急资源储备体系现状

我国环境应急管理工作起步相对较晚［3］，虽然经过近20年的发展已有显著进步，但包括环境应急资源储备体系在内的各项环境应急工作基础依然较为薄弱。2005年的松花江污染事件，因黑龙江省无足量活性炭储备，需临时向全国征集调运，从而耽误了处置时间;2006年安徽安庆市粗苯泄露事件，因无足量活性炭等吸附材料储备，导致无法及时调拨相关物资，同时由于未储备相关应急处置技术，从而被迫采取“燃烧法”进行处置，造成严重的二次污染［4］;2012年江苏某市发生甲苯槽罐翻车事故，因应急人员无充分渠道征询专家建议，盲目处置，差点酿成二次燃爆惨剧;2014年某大型石化企业发生火灾爆炸，导致大量的消防尾水进入周边水体，由于应急资源储备信息不足，且无法及时调运筑坝工程机械，导致大量尾水直接进入下游水体，造成严重的水污染事件。由上述案例可以看出，环境应急资源储备的不足，已成为环境应急重大阻碍，直接影响了应急处置的进程和效果。表1简要列出了我国环境应急资源储备现状情况及不足。

表1 我国环境应急资源储备现状及不足

由表1可见，我国在环境应急资源储备方面存在较多问题，突发环境事件应对效能不足，这些均是制约环境应急管理水平提高的重要瓶颈。因此，将我国目前环境应急资源体系作为研究对象，针对其不足提出持续完善建议，对提高我国整体环境应急管理水平意义重大。

2 储备体系构建初探

结合国内外已有的研究成果，根据我国环境应急救援特点，将环境应急物资储备体系初步划分为制度建设、人力保障、物资及装备配置、信息平台构建等4个部分，并针对各部分内容提出相应的建设要求。环境应急资源储备体系详见图1。

图1 环境应急资源储备体系组成

2.1 制度建设

完善的应急法律法规、制度规范是环境应急资源体系完善、环境应急救援水平不断提高的前提。我国目前已发布了一些法规、制度，如《中华人民共和国突发事件应对法》、《国家突发环境事件应急预案》、《突发环境事件信息报告办法》等，这些法律法规对环境应急处置行为、能力建设、信息报告等方面进行了规范，对于保障我国环境应急体系的构建和完善具有重要的意义。但是，无论是数量、内容还是精度上，目前的法律法规都不够完善，远不能满足越来越复杂多变的环境应急形势。例如，目前环境应急管理机构尚未正式进入环保部门的行政序列，地市级及以下的环保部门很少设立专门的环境应急管理机构，重应急处置轻风险防范、环境应急管理工作非常态化、被动开展等问题突出，同时环境应急责任主体不清，各个部门协调困难。

下一步应在现有的法规、制度基础上，进一步构建更加完善和可操作性强的法规、制度体系，如有针对性地制定相关法规、制度，严格规范政府各监管部门、企业、救援部门及公民的行为，明确责任主体，加大处罚力度，规范赔偿条款，并通过法规、制度强调突发环境事故的预测预警，努力争取从源头上减少突发环境事故的发生、减轻突发环境事故损失。

2.2 人力保障

环境应急人员是环境应急处理过程的主体和关键，也是环境应急资源储备体系的重要组成部分。领导机构设置是否合理、相关人员素质和能力是否满足要求等，直接关系到环境应急处理效率和环境应急管理水平的高低。

2.2.1 领导机构

环境应急领导机构设置可分为政府和企业2个层面。

政府层面上，国家、省、市、县乃至工业区等各级政府应明确各自职责，设立完善的环境应急机构，强化政府在突发环境事件处理方面的主导地位，以及政府统一协调指挥的职责，为各职能部门及时处理环境突发事件搭建统一平台，保障应急事故的快速响应和信息传递的通畅。

企业层面上，可结合实际情况建立相应的领导小组，以指挥企业内部的统一行动;成立应急救援小组，以指挥内部风险源截断、二次污染消除等;成立信息响应小组，以统筹信息上报、外部协调工作。

2.2.2 管理人员

环境应急管理工作贯穿突发环境事件应急工作始终，因此环境应急管理人员的管理水平直接决定着环境应急救援的效果。管理人员的配置同样可分为政府和企业2个层面。

政府层面上，环境保护部已经发布《全国环保部门环境应急能力建设标准》，其中对机构与人员从人员规模、学历及培训上岗率方面做出了明确要求。今后，应进一步加强环境应急管理人员队伍建设，建立严格的人员选拔任用机制;规范优化部门配置，提高各部门紧急联动的协调配合能力;加强环境应急管理培训，努力提高管理人员的专业素质、科学决策水平和事故处理能力。

企业层面上，企业则应配备专兼职环境应急管理人员，并从制度上明确职责和相应的奖惩措施。同时，企业应制定保障专兼职人员素质的相关条款，如定期培训、组织演练等。

2.2.3 专家队伍

专家队伍是环境应急管理工作和环境事件救援工作的参与主体，其组成体系、专业素质和技术的完善与否直接关系着环境应急事件管理水平和突发环境事件救援的效果。

突发环境事件处理难度相对较大，应急措施专业性要求较高，因此需要一支具有较强专业知识及丰富救援经验的专家队伍提供科学的技术支撑和救援指导。

环境应急救援专家队伍组成应坚持“属地、专业”的原则，一是专家人选应在合理的半径范围或合理的抵达时间范围内，方便及时赶赴现场进行指导;二是应选择长期从事环境应急研究工作的知名学者、长期从事工业领域研究工作的专业人士及长期从事环境应急救援工作的专业技术人员。特别需要重视的是，专家选择应本着“唯专业不唯学历”的宗旨，防止部分学历低但实战经验较强的人员被排除在外。专家队伍将在关键技术攻关、应急处置、风险及损害评估等工作中发挥重要作用，对于突发环境事件应急管理工作的顺利开展意义重大。

为了扩大专家资源利用范围、提高利用效率，采用建立专家信息库的形式收集各专家行业情况、掌握技术情况、擅长领域、应急处理经验及联系方式等信息，搭建专家信息共享平台，并将其纳入政府、企业应急预案中，及时发挥专家队伍资源的技术指导作用。

2.2.4 救援队伍

专业救援人员是参与环境事故救援的主体力量，作为环境应急资源的重要组成部分，提高救援人员专业素质、技术能力，建立完善的救援人员体系和合理的救援人员调动机制，关系着整个环境突发事件管理、处理效果。

专业救援人员多涉及公安、消防、环保、医疗等多个部门，突发环境事故后及时联系、协调各部门，组织救援人员有序、高效地开展环境应急救援工作至关重要。有些具备条件的地方可考虑配备专业的社会化应急救援队伍，或依托区域大型工业企业救援队伍。

对于专业救援人员，各地相关部门应充分重视专业人员的安全教育、培训工作，加强先进仪器使用操作的培训，多种途径加强救援队伍建设，争取建立“一专多能”的救援队伍;同时，针对当地潜在环境突发事故，定期联合各部门开展综合救援演习，实现环境突发事件快速反应，切实提高环境应急救援能力。

此外，有关部门应组织专家编制环境应急事件技术指南及应急工作手册，供救援人员日常学习参阅，并及时进行信息、技术等相关内容的更新。

2.2.5 相关人员

与环境应急相关的人力保障还有企业员工、周边民众等。

企业员工、民众等作为突发环境事件的直接受害者，也是环境事故救援的补充力量，应掌握一些基本的自救、互救知识。当地企事业单位，应针对自身特点定期开展员工及民众的安全教育活动。对于员工，日常生产过程应提高安全防范意识，发现厂区安全隐患应及时汇报;积极认真参加单位定期组织的安全培训，熟悉事故发生后的逃生途径、救援联系方式和施救措施。周边民众也应加强对企事业单位的日常环保监督，及时反映汇报相关问题;积极参与安全教育活动，提高环境隐患防范意识和突发环境事件自救、互救能力。

2.3 物资及装备配置

应急物资及装备是环境应急处理过程的基础和保障，是环境应急资源储备体系的主体构成部分。目前的物资、装备体系主要是以当地环境应急物资、装备储备库为主，以重点工业企业及相关部门的物资、装备储备库为辅。

根据环境应急救援实际要求，应急物资可分为个人防护、围堵和应急处置3个大类;应急装备则可分为监测、交通、通讯、急救及装置设备等。详见表2。

表2 企业环境应急常用物资建设标准

表2中各类物资、装备，各政府单位、企事业单位可结合自身具体情况及实际需求合理配置，其中与本单位潜在环境风险事故相关的应急物资、装备必须保质保量配备到位，暂无能力配备的物资、装备，需及时联系上级或周边重点工业、企业及相关部门的物资、装备储备库，确保及时调运到位，保障突发环境应急工作的顺利开展。

2.4 信息平台构建

为实现突发环境事件应急处理的科学化、程序化、高效化，实现环境应急资源的共享，环境应急资源储备系统需大力推进环境应急资源信息平台的建设。信息平台应主要包含专家数据库、救援机构数据库、环境风险事故处理数据库、监测救援方法数据库及环境应急物资、设备储备数据库等，从而为应急指挥者和救援人员提供必要的救援信息，也可对环境风险事故的预防和监控提供指导。

3 有关环境应急救援体系的若干建议

环境应急资源究竟应包括哪些内容、不同的应急主体该如何配置等一直没有统一的标准和明确的概念。目前，部分地方政府及重点企业为了完善储备工作已经进行了一定程度的探索和思考，开展了一些卓有意义的工作，但是整体思路仍然处于起步段阶段，存在着很多不成熟的地方，距离实际需求还有比较大的差距。因此，必须通过多方面的研究进行逐步完善。

1)我国目前环境应急制度仍存有很多问题，一是随意性大，应急措施的采取往往只是依靠相关领导的认识水平和判断能力，缺乏法定的科学评估机制和预警机制;二是在信息报告、通报和公布的过程中，隐瞒伤亡、损害甚至整个突发事件的现象时有发生;三是应急措施的采取缺乏成熟、实用的应急预案，人力、物力、运力、技术力量和资金难以全部按要求及时到位，尤其是财力保障没有可靠依据;四是应急人员因为有生命、健康等后顾之忧而缺乏必要的积极性;五是应急行政权力的自由裁量权太大，虽然可以弥补现行法律规定的空白，填补现行法律之间的不衔接性，但容易造成应急权力失控和资源浪费;六是部分领导干部责任心不强，滥用权力或消极履行职责，给国家和人民群众造成了重大损失而得不到法律的制裁。上述问题的主要原因是我国的突发环保事件应急法律体系不健全，法律制度不完善，因此有必要结合我国的国情探讨相应的立法对策，如制定《突发环境保护事件应急法》等以保障各项工作有据可依。

2)环境应急过程中，环境应急资源的及时调用对于保障应急效果至关重要，但由于信息不对称、区域行政壁垒等原因，因应急资源不能保障导致严重后果的事例比比皆是，因此建立区域性的共享信息平台就显得尤为重要。各层级政府机构应加大投入，不断完善系统工程建设。

3)我国目前的环境应急工作更多停留在环境应急层面，而环境救援工作较为滞后。所谓环境应急，指的是突发环境事件一旦发生后，应急工作主要停留在人员疏散、消防灭火层面，被动等待有毒物质在地表水、空气环境中自然消解，而主动救援却远远不足。环境应急工作目前一般由公安消防部门承担。公安消防部队在突发环境事件处理方面具有体制、装备、技能方面的优势，近几年来，公安消防部队在承担各类急、难、险、重任务和其他灾害事故过程中，逐步成为应急救援主力，在处置危除化学品泄漏等突发环境事故中积累了一定的实战经验。但是污染隔断、消减层面的应急救援工作却严重滞后，大部分地方未配备专业的救援队伍。环保部门具有专业技术人才多、环境监测设备多，能够准确科学地对环境污染事故从技术层面上予以分析认定，并提出有效的处置办法的能力。因此，必须结合各地具体情况，适度整合环保与消防力量，构建无缝隙立体式环境应急救援体系，达到扬其所长，用其所能的目的。同时，也可以考虑依托实战型工程公司，建立社会化的专业环境救援队伍。

［1］沃飞，李浩，徐亦钢，等．不同层级环境应急救援资源储备体系建设探索——以安庆市粗苯泄漏事件为例［J］．中国环境监测，2012，28(1):102-106．

［2］陈明．美国环境应急体系的特点与启示［J］．环境保护，2010，(14):64-66．

［3］李刚，金冬霞．多措并举重点突破全面推进环境应急能力建设［J］．环境保护，2011，(22):26-28．

［4］章宜洁．粗苯泄露污染事故应急监测［J］．中国环境监测，2010，26(2):34-36．