京津冀 15年后形成一体化格局

鲍烨童

2015年8月23日，京津冀一体化时间表公布，目标是15年后基本形成一体化格局。京津冀整体定位是“以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区”。

更为具体的是，京津冀三个城市的定位一一确定：北京是“全国政治、文化、国际交往、科技创新中心”，天津是“全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区”，河北是“全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区”。

按照时间表，2017年，有序疏解北京非首都功能取得明显进展，交通一体化、产业升级转移等率先取得突破；2020年，区域内发展差距趋于缩小；2030年，首都核心功能更加优化，京津冀区域一体化格局基本形成，在引领和支撑全国经济社会发展中发挥更大作用。

机遇与挑战并存

“京津冀一体化协同发展至少能带来五个方面的红利，第一是交通红利，人们将迎来一个以北京天津为中心的一周生活圈的形成。第二是要素流动配制红利，现在讲的疏解非首都功能，是双转移双疏解的渠道。第三是规模红利，京津冀一体化一个非常重要的目标就是把这个地区建设成为具有全球影响力和竞争力的一个中国高精尖产业聚集区。第四是创新红利，要把该区域建设成为引领全国创新驱动经济增长的一个引擎，打造京津冀协同创新共同体。第五是生态环境红利，京津冀协同发展最重要的一个目标之是要修复这个地区的生态，提升环境质量。”北京大学中国区域经济研究中心主任杨开忠强调。

但是，“与长三角、珠三角区域相比，京津冀地区存在多种矛盾与挑战。国务院发展研究中心副主任王一鸣认为，首先，与长三角和珠三角区域相比，京津冀区域发展，首先内部发展落差特别大。第二，受行政壁垒和利益格局影响，京津冀区域包括资金、土地、产权、技术、人才、劳动力等要素市场的发育相对于长三角和珠三角是滞后的。“生产要素流动不畅，自然就会影响产业配置和经济空间格局”。第三，北京和天津集中了过多的优质资源，使得与周边地区形成了巨大的落差，导致人口、要素过度向京津地区流动。第四，优质资源的过度集中造成了“城市病”，降低了城市运行效率，增大了城市管理的压力。第五，生态环境矛盾特别突出，京津冀地区非常缺水，但土地开发强度居高不下，湿地面积大幅萎缩，以“雾霾”为代表的空气污染都是京津冀一体化面临的特殊挑战。

突破口是交通一体化

“实现京津冀协同发展战略，交通一体化必须率先突破。”财讯传媒集团总裁戴小京谈到，北京与张家口联手成功申办2022年冬奥会，无疑会对京津冀的交通一体化，生态环境保护，产业升级转移起到重要的引导、促进作用。

“京津冀协同发展战略的核心是通过有序疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出内涵集约发展的新路，探索出人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新增长极。”对于疏解北京非首都功能的动因，一方面是有利于北京更好聚焦优势，遏制日益严重的城市病，另一方面是有利于辐射、带动周边地区，实现包容式发展。

“疏解北京非首都功能，推进京津冀协同发展，是一个巨大的系统工程，需要放眼长远，从长计议，稳扎稳打，步步为营，弃而不舍，需要广泛的跨界参与，持续的关注和跟进。同时，有疏解也要有聚集，戴小京表示，人口经济密集地区实现优化开发，必须形成疏密有秩的布局，形成一个由高效一体化的交通体系和产业分工体系有机联系起来的城市群。在不断提高城市立体空间结构能力、生活便利、经济效率的同时，也要注重保护环境。”

建新城，人口只会有增无减

京津冀协同发展的关键是北京要把疏解人口、疏解产业和疏解非首都功能结合在一起，北京过去长期以来一直想控制人口，却没有成功。民建中央副主席辜胜阻建议，京津冀协同发展不能光着眼于疏解人口，而是要把它和疏解人口、疏解产业疏解非首都功能相结合，做减法的同时强化首都功能，特别是科技创新的功能。

对于“应该疏解超大城市功能以控制城市规模及人口流动”的观点，中国城市和小城镇改革发展中心主任李铁认为做不到，即使疏解城市功能也无法改变人口分布的格局。

“我们在全国调查，所有建新城的城市当中，从小到大，从县城到地级市，甚至到省会城市，没有一个城市，因为建了新城使中心城市人口减少。建了新城，一部分人到那儿买房子，但老城的人不会迁过去。老城即使有一部分功能外疏，但是老城的福利化水平提高，还会有新的高端人口进入。所以，中国建新城，导致的结果就是每个城区的人口都在扩张，这也是规律。”李铁强调。

打造新型首都经济圈

“北京作为一个超级的都市，应该有多个副中心。”北京大学中国区域经济研究中心主任杨开忠呼吁，不要过分强调通州“北京城市副中心”的定位，“比如说，东京至少有10个副中心。所以，北京在做好通州副中心建设的同时，应该规划建设其他的副中心，比如说昌平科教副中心、怀柔文化副中心、亦庄大兴高端产业副中心都应该提到日程上来。”

中国城市和小城镇改革发展中心规划院院长沈迟认为，在京津冀一体化进程中，天津发展的第一个关健词是制造，下一步发展过程中，制造主题不能丢掉，而且要发展成为中国制造中心。从京津冀协调发展来看，天津和北京之间应该很密切，就像东京和大坂、上海和南京这样的密切联系，然而事实上并非如此。沈迟表示，天津和北京现在的联系还是很单薄。

国务院发展研究中心副主任王一鸣提出了五个建议助力打造新型首都经济圈。

第一，完善城市群布局和形态，重点解决城市体系结构失衡。京津冀地区，大的城市特别大，小的城镇特别小，中间存在断层。其建议京津冀要培育“中间环节城市”，“比如像保定，张家口，廊坊，我觉得都有条件”。 此外，还应打造一批具有单一的、特有功能的微中心城市，以疏解北京的非首都核心功能。

第二，推进体制和机制的创新。解决发展落差问题，就要破解优质资源过度集中的现象，而背后是体制问题，即在要素自由流动方面存在体制障碍，由此，要素的市场化改革应该成为当务之急。包括校正对公共服务补贴等扭曲的方式。

第三，增强创新的引领功能。首都经济圈最大的比较优势是科技资源的高度密集，应大力提升区域创新对经济的驱动力，要通过体制变革来解决这个问题。

第四，探索生态文明建设的有效途径。由于北京作为首都的特殊背景，决定了在生态环境上，京津冀区域面临比其他都市圈更大的生态环境压力。应建立环境污染联防联控机制，建立横向的生态补偿机制，包括正在推进的碳排放交易试点和环境污染第三方治理等机制，以便于在解决生态环境矛盾上迈出更大的步伐。

第五，强化国际交往功能，应在国际交往中提升京津冀区域的枢纽功能，优化国际化的服务环境，加快推进服务标准、市场规则、法律法规与国际接轨，加快服务业的开放，特别是金融、教育、文化、医疗这些领域的开放，进一步使京津冀地区作为中国对外开放的重要平台发挥更大作用。