被“遁入私法”的公共设施致损赔偿责任的探究

摘 要：“有损害必有救济”，公共设施致损也不例外。目前对公共设施致损的赔偿责任没有明确规定，实践中对此类案件通常适用《民法通则》第126条的规定，将本应由国家的赔偿责任“遁入私法”。随着国家公共服务职能日益扩展，共有公共设施致害案件增多，单纯适用私法来解决公共设施致损的弊端日益明显。本文将从我国现有立法缺陷出发，分析公共设施致损纳入国家赔偿的必要性和可行性，正视我国在公有公共设施致害责任方面存在的问题。

关键词：公共设施；民事赔偿；国家赔偿

国家为增进人民福祉，公共设施与日俱增，但危险亦随之而来。对于公共设施致害赔偿责任的定性一直众说纷纭，是将其纳入民事赔偿还是国家赔偿一直存在争议，但司法实践中一直适用民事赔偿来对待公共设施致损。但是在2010年新修改的《国家赔偿法》关于赔偿范围和归责原则的调整让我们看到了将公共设施致损纳入国家赔偿的生机和空间。

一、问题的提出：湘府路口车祸之谜

据中央电视台《社会记录》报道，长沙市湘府西路与学院南路形成一个丁字路口。2005年10月1日，经改造后的湘府西路竣工通车。但在接下来的3个多月的时间里，丁字路口处先后发生38起相似情形车祸，造成路口附件住户和肇事司机人身伤亡，住宅6次严重受损。被当地媒体称为“公路百慕大”。

本案提出的问题：湘府西路应属于公共设施，由于设计不合理的公共设施致损的赔偿责任是民事赔偿还是国家赔偿？作为该路建设职能部门的长沙市建委的法律义务如何界定？由行政主体承担民事法律责任是否合理？

二、公共设施致害的责任构成

公共设施致害的案例在司法实践中并不少见，王烈风诉千阳县公路局案、南京高速公路第一案等。公共设施致害，并非不问缘由在任何情况下都会产生赔偿责任，需满足以下几个构成要件：

（一）须为公共设施

“公共设施”是一个核心意义相对明确、边缘地带颇多争议的概念，且具有浓厚的地方性知识色彩。本文采用公共设施的核心意义对其进行界定，即公共设施系指行政主体为了公共目的的设置或者管理，供一般公众使用的一切有体物或物的设备[1]。

（二）公共设施存在设置或管理上的瑕疵

按照通说，公共设施致害的赔偿责任适用无过错责任原则，不以设置和管理者有故意和过失为要件。然而，这种无过错责任，并不是无绝对的无过失责任或结果责任，而是以设置和管理须有欠缺为必要构成要件。

（三）必须损害了公民的人身权或财产权

损害事实，是一切侵权责任的必备要件，构成公共设施致害，同样必须具备这一要件。我们认为，公共设施管理、设置欠缺，在一般情况下，所造成损害限于人身或财产的损害，湘府路口的车祸事件造成路口附近住户和肇事司机人身伤亡，住宅六次严重受损的事实，这些正是损害了公民人身权和财产权的表现。

（四）公共设施设置或管理上的瑕疵与损害结果之间有因果关系

公共设施设置欠缺或管理欠缺，须是公民人身、财产损害发生的原因，而公民人身、财产损害的发生、须为公共设施设置或管理欠缺所引起的结果。

三、立法或司法实践无法逃离的困境与弊端

我国国家赔偿立法对公共设施致害的责任规定欲迎还拒，采取了亦步亦趋的态度。1994年颁布的《国家赔偿法》以职责违法作为归责原则。2010年《国家赔偿法》的修改建议稿第7条规定了公共设施致损的国家赔偿责任：国有并由行政机关管理的公共设施在提供服务过程中意外致人损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。但遗憾的是，2010年4月29日颁布的《国家赔偿法》却依然没有实现这一突破。

立法的选择使司法实践不得不另择它途。由于《国家赔偿法》一直没有将公共设施致损纳入赔偿范围，在实践中法院主要选择适用《民法通则》第126条，这样做的弊端显而易见。

四、完善公共设施致损赔偿制度的构想

（一）将公共设施致损纳入国家赔偿的范围

公共设施致损赔偿责任回归到国家赔偿责任，这是趋势。权利救济和预防制约是国家赔偿法最为重要的两项作用。当公众的合法权益受到伤害的时候，国家要予以恢复或予以弥补损失，通过国家赔偿的手段，对行政机关进行监督，防患于未然，监督行政机关依法行政。但是，由于《国家赔偿法》才修改不久，短期内再做系统的修改显然工程过于浩大，也是不可行的。可以在实践中通过法律解释明确公共设施致损的国家赔偿责任，在实践中加以适用，等到系统修改《国家赔偿法》时机成熟的时候，对之前实践中的做法予以认可并加以完善，再融入新的《国家赔偿法》法典并使其系统化。

（二）明确补偿性损害赔偿金额和惩罚性损害赔偿金额的适用

补偿性损害赔偿是以实际损失为限并以补偿实际损失为目的的，也就是侵权损害赔偿数额等于侵害人所造成的损失。但是有时候，即使尽到了合理的谨慎，还是很难消除残余风险的存在，一些事故仍然发生。为了解决补偿性损害赔偿威慑不足的问题，在公共设施致损案件中，应该充分提高侵害人承担的损害赔偿责任，超过补偿性损害赔偿的那部分损害赔偿就称为惩罚性损害赔偿。目前对公共设施致损是适应补偿性损害赔偿金额还是惩罚性损害赔偿金额也没有明确的规定，给法律的适用带来了模糊与不确定，应尽快完善相关规定。

（三）确立无过错责任原则作为公共设施致损国家赔偿责任的归责原则

原有的国家赔偿法将违法行为作为归责原则，侧重于强调设置者或管理者的行为要件，对受害人有诸多的限制，比如在举证责任方面。如果确立无过错责任原则作为公共设施致损国家赔偿的归责原则，这样能最大限度弥补受害人的损失，监督行政主体及其公务人员合理认真设置和管理公共设施。

五、结语

通过上述分析，本文认为，我国公共设施致损赔偿的法律性质应当认定为国家赔偿责任，但不适用我国现行的《国家赔偿法》的规定。随着我国经济、政治和文化的不断发展，将公共设施致损纳入国家赔偿范围是一种社会的进步，这不仅仅是一个纯粹法律解释的问题，更是一个利益衡量，立法政策选择的过程。

参考文献：

[1]沈岿.国家赔偿法原理和案例[M].北京：北京大出版社献出版社.2011：311.

作者简介：

梁井艺，男，江苏涟水人，就职于江苏省涟水县人民检察院。