实质法治环境下的合理行政探讨

孙雪峰

摘 要：司法改革进程的不断推进对我国法治的发展提出了新的要求。然而，很多人对实质法治和形式法治存在误解、误用，带着对形式主义的愤恨理解形式法治，饱含着对自由平等的理念追求实质法治。既没有看透形式法治的积极意义，也没有看清实质法治的危险所在。本文意在以行政法的基本原则之一——合理行政为基点，对实质法治与形式法治进行区分，并对我国如今合理行政这一原则的司法实践现状进行分析，提出自己的合理化建议。

关键词：实质法治；形式法治；合理行政；司法克制

一、法治的基本类型

1.形式法治

形式法治，是指在法律适用中，严格依据法律的明确规定平等地将法律普遍地适用于每一个人。形式法治下的法律推理为，具有权威的法律选择是根据事先公布的明确规则而进行的。形式法治追求的是一种具有普遍性、自治性、公共性和实在性的法律体系。该法律体系允许它的官方的或非官方的解释者仅仅根据规则本身、以及是否具备规则所要求的有关事实而论证自己的决定。

在形式主义者看来，“公平是难以掌握的，因为它不能法典化为一种规则体系；公平是专制的，因为即使所有的道德评判都是广泛共享的，它们毕竟还是主观的”。只有将法律平等地适用于每一个人，才能保障形式上的公平，如果在法律适用的过程中，将法律之外的因素加以考量，允许法律之外的因素作为法律适用的衡量标准，那么不仅会破坏法律的普遍性和一般性，而且会违反法律面前人人平等的原则。因为允许法外因素的存在，就意味着在法律适用时还存在着其它衡量标准，而该标准对每个人而言并非是事先公布的清晰而明确的规定，这样在法律适用时就不可能做到法律面前人人平等，因为法律已不是衡量行为的唯一标准，法律的适用已平添了许多主观的因素。法律的普遍性要求严格限制在做出法律选择时所参考的有关事实的范围。如果判决所参考的因素过多，而每一个因素又变化不居，那么法律所适用的标准就会变得模糊不清。这样，法律就会丧失其明确性、可预测性的特征，从而使根据法律的决定演变为根据意志的决定。

2.实质法治

实质法治，是指在法律适用中，重点考量规则所要达到的目的以促进实质正义的实现。是一种目标导向式的思维方式。法律的形式性、抽象性、一般性虽然能够保证法律适用的平等性，但是，由于法律的僵硬性、保守性、滞后性等特征，如果严格执行法律，反而可能导致不公正的结果出现。因此，实质法治则要求，在法律适用时，如果法律的一般性会导致某种不公正的结果时，就应该综合考虑规则所要实现的目的，将某种法律价值作为法律适用时考量的因素，从而促进实质正义的实现。

实质法治是回应形式法治的不足而生的，因此又有人称实质法治为回应型法治，这种法治为形式法治的封闭性引入新的事实因素和法律因子，为旧的法律机体注入了新鲜血液，促进了法律的发展。实质法治是对形式法治的反动，然而实质法治注重目的导向的法律推理却是来源于形式法治。形式法治中法律的一般性、抽象性特征，可以最大限度地减少恣意和防止专断，然而，在法律适用中，难免会遇到法律规定不清或者条文不明的地方，为了减少在法律适用过程中对条文解释的恣意，推论必须经常要求离开规则而求助于目的。

3.实质法治带来的问题

实质法治虽然弥补了形式法治的不足，但却因为其目的导向的推理方式而产生了一系列新的问题，例如以目标为导向的推理模式容易受到人主观价值判断的影响，增加了法律的不确定性，破坏了适用法律面前人人平等这一基本原则，使得法律所具有的独立品性受到破坏，容易使法律沦为一时性的政策、公共意见、舆论、道德的附庸。当法律的适用因各种法外因素的影响而变得愈来愈不确定和模糊时，法治亦将消失在这种不确定性之中。

二、合理行政的基本理论

1.合理行政的基本概念

合理行政是我国行政法的基本原则之一，其主要内涵是行政决定应当具有理性，属于实质行政法治的范畴。合理行政原则为规范的行政理性表现为以下三个原则：第一，公平公正原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。第二，考虑相关因素原则。作出行政决定和进行行政裁量，只能考虑符合立法授权目的的各种因素，不得考虑不相关因素。第三，比例原则。行政机关采取的措施和手段应当必要、适当。行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。

2.合法行政的基本概念

合法行政与合理行政都是2004年国务院全面推进依行政实施纲要中提出的依法行政基本要求。合法行政是指行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。合法行政主要强调的是行政主体合法、行政程序合法。合理行政。行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。

3.合理行政与合法行政的区分

从某种角度上来看，合理行政与合法行政的区分，类似于实质法治与形式法治的区分。合理行政主要强调在合法的前提下，自由裁量要合理有据。行政行为以行政主体是否具有自由裁量权分为羁束行政行为和自由裁量行政行为。在司法适用上，羁束行政行为只存在合法与否问题，没有自由裁量的余地。而自由裁量行政行为则存在合法与合理的操作空间。合理行政原则的出现，是行政自由裁量权扩大的表现。以实质法治的视角看，这是对结果公平的最大程度的保障。但为了防止自由裁量权的滥用，合理行政适用的条件及限度必须进行严格限定。如果我们不分立法与司法场景，用空洞的实质法治理念对所有的法律都进行善恶之论辩，这种实质性法律与作为文本的法律之间多有冲突之处，有违合理行政提出的初衷。

三、司法改革中合理行政面临的问题

我国虽然己将合理性原则作为行政法的一项基本原则，但该原则的发展仍存在许多困境。具体可以分为理论困境与现实困境两类。

1.理论困境

从我国行政法的历史发展来看，严格地说，在《行政诉讼法》颁布之前，制度层面上，我国对行政合理性原则并未加以规定。随着我国《行政诉讼法》的颁布实施及其后相关法律法规的配套出台，我国对行政合理性原则的认识进一步加深。例如，《行政诉讼法》第五条规定了人民法院审理行政案件，对行政机关的具体行为是否合法进行审查，并在该法第五十四条中明确了司法审查的七个标准。随后，在国务院出台的《行政复议条例》中，将行政合理性原则在该条例第七条中加以明确规定。2000年3月15日通过的《立法法》第六条则第一次从制定法律规范的角度对立法的合理性要求作出了规定，该条明确地将合理作为立法的要求之一，对行政立法的合理性问题提出了新要求，体现了我国行政法制建设的又一大进步，也使得行政合理性原则在立法的层面取得了应有的地位。

从表面上看，我国行政法中行政合理性原则逐步被规范化。但我们必须认识到的是，我国自加入WTO以来便掀起了一场“变法”热潮，很多立法未免粗糙。例如2000年通过的《中华人民共和国立法法》对行政立法的主体、基本程序、监督机制、适用规则和裁决机制都作了明确规定，但是，立法权限划分不明确、不科学等严重影响了我国行政立法的质量。另外，对行政立法程序重视不够，行政立法活动透明度不足，是行政立法存在的普遍性问题。行政法规、规章应当在充分民主讨论的基础上而定，使民意得到充分而直接的表达，是防止行政立法专断、暗箱操作必不可少的保证，也是消除行政立法的偏颇，使行政法规、规章更具合理性、客观性、公正性的有效途径。但在当时，部分行政立法缺少给人民群众提供直接参与的机会和条件。

2.现实困境

由于立法不明确导致的可操作性不强是合法行政原则面临的现实困境。由于源头上的行政立法合理性规制的缺失，以及司法最终的行政诉讼合理性审查的乏力，使得对具体行政行为合理性的监控大打折扣。

一方面，在我国行政诉讼中，《行政诉讼法》所提供的诸多司法审查标准之中，用来检验行政自由裁量合理性的主要是“滥用职权”和“显失公正”。然而，在我国，由于法律的规定不明确，司法审查无法有效介入行政处罚以外的自由裁量行为，导致大量行政相对人的权利无法得到充分救济。另一方面，单一的合法性审查范围还导致了司法实践中行政复议与行政诉讼的脱节。例如，我国《行政复议法》明确规定行政复议机关有权依法对具体行政行为是否合法和适当进行审查，也肯定了不合理的行政复议决定的可诉性。从这个角度而言，《行政复议法》与《行政诉讼法》之间是相互脱节的。因此，由于在立法层面行政诉讼法在合理性审查上作出了狭窄的规定，将大量的行政不当行为排除在行政诉讼之外，许多行政相对人无法得到有力的司法救济，致使我国合理行政原则面临着巨大的现实困境。

四、实质法治环境下合理行政的建议

1.坚持行政合法性原则与合理性原则相并列

政府的行政行为既合法又合理，积极预防、及时纠正任何合法不合理或合理不合法的行为，是合理行政原则对政府行政行为的必然要求。违反合法性原则和合理性原则的行政行为均产生行政瑕疵。一方面它直接损害着行政相对人的基本权利，也影响和危害着国家对社会的正常管理。另一方面，如果行政瑕疵产生的背景隐含着权力市场化的因素，那么其另一个结果是阻碍着社会主义市场经济体制的建立与完善。要使政府行为做到合法又合理，应当进一步加强公开办事制度、社会监督制度和审查制度等的建设。

2.提高行政行为的合理性，做到自由裁量权的细化、具体化

虽然行政合理性原则是补充原则，但在行政行为合法性前提下，准确体现合理性原则就显得十分重要。因为用合理性原则去衡量行政行为的合理程度需要听“说明理由”——即对自由裁量权运用的解释，多少带有点主观的东西，听者也不全是理性人，所以行政主体应尽量依法将原则的和一种较大幅度的自由裁量行政行为具体化、细分化，便于行政人“对号入座”。这一要求即便眼前做不到，但应该做到要成为一个努力的目标。

3.加强对合理行政的司法监督

任何权力不加以制约就会导致被滥用。因此，加强对合理行政行为的监督是实现实质法治环境下合理行政的必要手段。具体来讲，可以从立法监督以及司法监督两个方面进行。立法方面，在法律层面对“显失公平”以及“滥用职权”做出明确规定，使得监督依法，监督合理。司法方面，不仅要进一步落实人民法院以及人民检察院的司法监督功能，更要建立起灵活的司法建议机制，对于行政机关做出的行政行为，司法机关应当从法律层面进行前置性的建议，实现更有效率的事前监督。

五、对实质法治和合理行政的一些担忧

从历史发展的长远角度来看，我国非传统的法治国，长期以来的规则意识与现代法治观念大相径庭。在社会主义法治尚未完全实现的今天，当形式法治因为遭遇现实困境无法全面执行下去的时候，实质法治的引入是可以解决问题的。但我们不禁要问，实质法治有无自身不可克服的缺陷在？我们认为，现阶段，我国司法需要强调实质性理由的介入，然而过度依赖实质理由的判断会影响法律和法律体系的权威。不容否认的是，在法律思维过程中，如果法官想理解、明白法律的真切含义，就必须了解法律背后的实质理由。因为很多法律的意义不是像文字载明的那样简单，它不仅含有很多专业的含义，还有丰富的社会内涵。所以，欲使我们的判断更有说服力和权威性，就必须了解法律规则背后的各种因素。很少有迂腐的法官仅仅根据字面含义来理解法律。准确的理解和通达的解释，是法律人使用法律的前提。大家都会赞同，仅仅依靠字面解释是不全面的，也是不尽合理的。

对待合理行政的态度亦是如此。合理行政原则相对于合法原则要求更高，它是政府行政活动的精细化模式。行政机关作出的行政行为不仅要合法而且要合理，其产生的社会效果优于一般意义上的合法行政。以产生良好社会效果为导向的合理行政，更多地考验法官自由裁量权运用的边界。

六、结语

即使在法治最完备的国家，对权利的侵害永远都不会绝迹，即使是一些用来维护权利的制度也可能变质甚至发挥相反的作用，因此需要不断地为权利而斗争。理性运用制度的智慧，合理提防因此而衍生的缺陷，是现代法治思维对每个法律人提出的现实要求。

参考文献：

[1]王峰峰，郭庆珠.《从形式法治走向实质法治一一我国法治转型现实课题的法理解析》，《社会科学家》，2005年第3期.

[2]齐轩.《法治行政：对依法行政缺失的补救》，载《山东省青年管理干部学院学报》，2007年第2期.

[3]侯健《.实质法治、形式法治与中国的选择》，《湖南社会科学》2004年第2期；“论法治行政”，《中国法学》，1999年第6期.