推进服务型行政执法问题研究

摘 要：服务型行政执法是在建立服务型政府的基础上提出的新的执法模式，其侧重点在于从服务人民、服务社会的角度出发进行执法。当前，推行服务型行政执法的主要举措围绕在三大方面，一转变政府职能，构建服务型行政执法模式；二是履行行政执法职责，规范行政执法行为；三是转变执法理念，改变行政执法方式，通过这些举措加快服务型行政执法的推进，提高行政执法效能。

关键词：服务；行政执法；举措

一、服务型行政执法概述

（一）服务型行政执法提出背景

行政执法是政府进行公共管理的重要手段，也是进行社会管理、促进经济社会发展的重要保障。传统的行政执法主要是围绕事前审批和事后监督管理两个角度进行，主要表现为事前的审批和许可以及事后的处罚，但是随着社会的快速发展，传统的行政执法已经无法满足日益增多的社会管理事务的管理需要，因此，全国各地开始对行政执法建设工作进行探索。服务型行政执法是随着我国服务型政府的提出而逐步提出来的，同时也是针对当前行政执法中存在的问题提出的新的执法探索。我国当前行政执法中主要存在以下问题：

1.行政执法模式亟待调整

现代行政科学理论认为，现代化的服务型政府既是法治政府也是责任政府，需要政府对公共事务进行热情服务和公正执法，其中服务型行政执法建设发挥着非常关键的作用。[1]但是从我国目前行政执法的现状来看，当前的行政执法模式已经难以满足新型服务型政府的管理需要，因此，行政执法模式亟待调整。当前的行政执法模式主要是依靠事前的审批、事后的处罚来对社会事务进行管理，然而，随着社会的发展，越来越多的社会事务需要政府进行管理，以往的传统型执法模式显得力不从心，导致出现执法不严、执法不到位等现象出现，相对人对于刚性的行政执法不支持，不理解，甚至发生重大冲突，引发群体性事件，这些都导致难以达到有效管理的目的，阻碍社会的发展，然而，服务型行政执法是在遵守法定程序和法律规定的前提下，在管理的过程中融入服务型要素，是执法更顺利、更能达到有效管理的目的。

2.行政执法行为不规范

近两年，关于行政执法引发的各类冲突不断见诸报端，引起网络和社会热议的如沈阳的夏俊峰刺杀城管案、苍南城管打人案以及央视《焦点访谈》曝光的两起政府工作人员刁难办事民众的个案。一是北漂小伙小周为办护照，返回老家衡水武邑县达6次，多跑了3000公里。二是江苏丰县的小狄为办营业执照和法人执照，去当地工商部门跑了十几趟才办成。这些案例之所以引起网络和社会热议，一个主要原因即行政执法行为缺乏规范，使得群众对执法行为不满，继而导致极端行为的发生。行政执法是行政机关在法律授权下实施的行使行政职能的行为，这要求行政执法应当满足以下条件：首先，行政执法的主体应当适格，这主要体现在行政执法人员应当具备执法权，在实践中只要指正式的国家公职人员，经过培训取得执法资格才能够执法。但是，在实践中，往往很多行政机关并不能严格遵守这一点，由于受到执法人员数量的限制，很多行政机关例如公安、工商、城管等都会雇佣临时工或者协勤人员协助执法，依照法律规定，这些人只能协助执法，并不具有执法权，但是实践中行政机关为了方便和效率，往往会违法法律规定，让不具备执法权的人员执法，这也显示出我国当前行政执法规范性欠缺的巨大问题。其次，行政执法不严，破坏执法权威。曾有新闻报到在一些地区，行政机关对相对人进行行政处罚时，行政处罚的数额由两万元通过各种拉关系、搞协调降低至5000元，这样的行政执法一方面损害法律的权威，另一方面对其他相对人来说也是不公平的。最后，执法方式简单粗暴，执法效果差。在目前的执法实践中，执法人员执法方式简单粗暴的问题普遍存在，特别是引起众多争议的城管执法，这样的执法方式不仅很难达到执法目的，还会引起相对人的不满，甚至产生激烈的冲突。近日爆出的湖北襄阳街办主任飞踢拆迁女事件更是引起广泛争议，[2]因此，规范行政执法至关重要，服务型行政执法正是通过规范执法行为，重塑执法队伍形象来实现执法目的。

（二）服务型行政执法的内涵

服务型行政执法是在严格遵守法定程序和法律规定的前提下，倡导管理与服务并重的理念，在执法过程汇中融入服务的元素，通过为行政相对人提供服务，赢得执法认同，促进执法顺利进行，真正起到行政执法“预防、惩戒、规范”的作用，是对传统行政执法模式的重大突破。[3]推进服务型行政执法不仅是践行为人民服务宗旨的重要体现，也是建设服务型政府的重要内容，更是促进执法关系和谐、建设法治政府的重要途径。

二、服务型行政执法主要举措

推行服务型行政执法，应该转变行政执法理念，将相对人的利益放在首位，讲究效能和方式方法，提高行政执法的效率与效果，从当前的实践来看，主要有以下几个方面的举措：

（一）转变政府职能，构建服务型行政执法模式

要推进服务型行政执法建设，各级政府和执法部门应该切实转变政府职能，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。这主要体现在：

1.规范行政审批

行政审批是行政执法的重要领域，目的是决定公民、法人和其他组织什么可以做，什么不能做。从全国范围来看，各省的行政审批事项经过连续几次的清理，取消了绝大多数没有法律依据的行政审批。剩余的项目多数都是有相关依据的，但是仍然存在少量缺乏法律依据的行政审批事项，应当加大力度进行取消；对于有些项目，可以通过市场主体自主决定、市场机制能有效调节、行业组织可以有序管理、行政机关实施监督能够有效管理的，原则上应当通过市场机制运行；对于确实需要保留的行政审批

2.清理审理性质的管理事项

实践中，除了依据法律设立的行政审批项目外，还存在大量依照部门的“红头文件”设立的登记、年检、备案、认定、监制、审定等具有审批性质的管理事项，这些事项广泛分布在各个方面，是行政执法的重要来源。但是确有一部分是违反法律规定缺乏法律依据设定的，这不仅违法了依法执政的行政理念，也成为我们建设服务型行政执法的障碍。由于这些事项从表面看来，确实是有依据的，所以清理起来更加困难，这要求相关部门应当加大力度进行全面清理和检查，对于缺乏法定依据的审批事项严格进行清理，各地政府比较成功的做法如对审批性质管理事项进行目录化管理，并公之于众，对于不在目录内的事项一律不得实施，为开展服务型行政执法打下坚实的基础。

（二）履行行政执法职责，规范行政执法行为

执法不严、监管不到位、随意裁量等问题在实践中仍然存在，这些问题严重影响行政执法的效果，因此，规范行政执法行为势在必行。

1.规范执法程序和裁量标准

受到传统文化以及执法人员素质等多方面原因的影响，“重实体”、“轻程序”和裁量标准不统一的现象在一定程度上仍然存在。推进服务型行政执法，首先应该规范执法程序，统一裁量标准，具体包括：明确自己的执法权限，没有执法权不执法，不属于自己管辖范围也不能任意执法，避免无权执法情况发生；遵守法律规定的时间期限限制，及时进行执法，避免出现拖沓、推诿的情况；遵守法律关于执法的相关规定，包括两人以上、表明身份，涉及人身自由的通知家属到场等等；确保执法公正、执法标准统一，应当将执法的原则、依据、制度等相关规定公之于众，严格按照法律、法规、规章等规定的裁量标准进行执法，不得任意发挥自由裁量权，要切实贯彻行政法的合法合理等基本原则，防止同安不同发等有失公正的问题发生。实践中，有些执法机关随意发挥自由裁量权，甚至将自由裁量作为增加收入的一种方式，这是严重违反法律规定的，也是有损法律权威的。

2.完善检查、巡查制度

建立和完善检查、巡查制度，规范程序，责任到人，切实解决监管缺位、不到位的问题。在实践中，由于行政机关的检查、监管不到位，不及时，造成出现不少扰乱和破坏市场经济秩序的违法活动，比较典型的包括危害安全生产、食品药品安全、自然资源和环境保护、社会治安等方面的违法案件。这些案件关系到人民群众的生命健康和安全，关系到国家的稳定，如果不能及时进行监管和查处，将造成严重损害，近年来的三鹿奶粉、毒豆芽、毒馒头、红心鸭蛋、僵尸肉等等案件一方面生产企业只重视利益，忽略人民的生命安全，另一方面也曝露出相关的行政机关监管不严，监管不到位；再如今日爆出的湖北荆州电梯吞人事件，如果能够及时对电梯进行安全检查，相信悲剧不会发生。因此，推进服务型行政执法，应该尽量保证及时检查、随时监管，针对违法行为、重大事故、事件多发易发的领域、区域和环节，将行政执法人员的巡查职责进行划分，落实日巡查、周巡查、月巡查计划，明确每次巡查范围，确保及时发现问题，解决问题。

3.推行行政执法责任制

执法责任制是指各级行政机关依据其职能和法律、法规的规定，将本机关对外承担的行政职权以责任形式设定，将各项执法的职责和任务进行分解，明确相关执法机构、执法岗位和执法人员的执法责任，以监督考核为手段，从而形成的行政主体自律、补救和防范等各项制度的总和。实施执法责任制是依法行政、公正执法的一项基础性工作；是各级执法机关的重要议事日程之一；是执法部门接受监督的重要载体。推行行政执法责任制，应注意从以下几个方面进行：①梳理执法依据。为避免执法缺乏或者依据不合法的问题出现，各级政府应该认真做好执法依据梳理的工作，重点注意新修改或已经废止的执法依据，及时调整所属各有关部门的执法依据，协调解决相关问题。②分解执法职权。为避免实践中相互推诿、扯皮的现象出现，各部门应该明确自己的执法职权，依照法律规定将法定职权分解到具体执法机构和执法岗位。对各行政执法部门的执法人员，要结合其任职岗位的具体职权进行上岗培训；经考试考核合格具备行政执法资格的，方可按照有关规定发放行政执法证件。③确定执法责任。行政执法部门拥有的执法职权，既是权利也是法定义务，因此，违法法定义务的不作为或者滥用职权的作为都要承担法律责任，也就是我们说的有权必有责。因此，应该在分解职权的基础上，确定不同部门及机构、岗位执法人员的执法职责以及应当承担责任的种类和内容。

（三）转变执法理念，改变行政执法方式

推进服务型行政执法建设，不仅要规范行政行为，更重要的是转变行政执法观念，改变执法方式，执法时要以法律法规为依据，严格遵循法定程序，将为人民服务作为执法的出发点和落脚点，要将行政执法从管制型向服务型转变，由突击型向长效化转变，当前河南省积极推行的“管理、执法、服务”三位一体行政执法模式大大提升了行政能力和行政执法水平。

1.提供事前提醒服务

提供事前提醒服务，是推进服务型行政执法的一大重要举措，主要意义在于在实践中，有些行政相对人违法并非故意而为之，而往往是因为不了解相关政策、法规和期限的规定，特别是对于行政许可和行政审批类的案件，相对人往往因为遗忘而错过了正确时间。因此，如果能在违法行为易发时段到来之前，有效期届满之前行政执法部门通过电话、短信、文件等形式，向行政管理相对人进行公示、催告、提示、解释、告诫，可尽可能减少或避免违法行为的发生，也能够为相对人避免损失。

2.建立事中指导制度

除了在事前进行提醒，推进服务型行政执法还可以通过事中的指导来服务相对人，针对具体的违法事项，向相对人分析违法的原因，帮助其及时消除影响，改正违法行为。转变向行政执法部门的执法习惯和方式，通过劝导的方式指导相对人依法行事，自觉履行法定义务，主动纠正违法行为。

3.实施案件回访制度

在实践中，实施案件回访制度具有重要意义，一方面可以通过案件回访监督执法人员，促使其认真、严格、公正执法，避免执法过程中因疏忽等出现错案、冤案；另一方面案件回访制度的实施还可以督促相对人认真履行义务，传统的执法模式往往对相对人“一罚了事”，而相对人在缴完罚款后仍然不改正，特别是对于环境污染、食品安全、交通安全的相对人来说，罚款的代价远远低于继续违法行为带来的利益，因此，这种模式不利于相对人履行义务，而案件回访制度的实施可以通过定期或者不定期的回访督促相对人改正违法行为，对于履行义务有困难的相对人，执法人员还应该主动对其进行指导和帮助，这也正是服务型行政执法的重要举措。

参考文献：

[1]薛华.行政执法：从管理到服务[N].河南法制报，2013-6-17.

[2]湖北襄阳街办主任飞踢拆迁女被停职，纪委介入调查[N].中国新闻网，2015-07-31.

[3]丁一薇.河南省服务型行政执法建设研究[D].郑州大学，2014.

作者简介：

刘玉峰（1987.8～），女，辽宁沈阳人，现任洛阳师范学院政法与公共管理学院助教，毕业于北京师范大学法学院，刑法学硕士。