权力清单法律性质研究

摘 要：权力清单制度的建构是为了实现政府信息的公开透明，然而随着该制度的构建，出现了权力清单划定权力边界，“清单之外无权利”，“依权力清单行政”，“各部门不得在公布的清单外实施其他行政审批”等规定和认知，这显然和依法行政相背离，和行政职权法定原则背道而驰。因此，有必要对权力清单的法律性质进行研究，通过分析可知，权力清单为没有强制约束力的政府主动公开的政府信息，其并不具有划定行政机关行政权行使边界的作用。同时应当明确，当权力清单上列举的内容和法律规定的不一致时以法律为准，坚持行政职权法定原则，坚持依法行政。

关键词：权力清单；法律性质；信息公开；依法行政

在当下权力清单的建构过程中，“各部门不得在公布的清单外实施其他行政审批”、“清单之外无权利”等规定和认识不断涌现，这无疑误导了公众，更是迷惑了行政机关及其工作人员。对此，有必要对权力清单的法律性质进行研究。

一、权力清单功用之争

（一）实现政府信息的公开透明

众所周知，权力清单的基本功用是实现政府信息的公开透明。行政权力来源于法律、法规、规章的明确规定，而由于没有统一的行政法典，行政权力分散在数量众多的法律、法规、规章当中，导致公众对于某个行政机关具有何种行政权力，以及该权力是如何运行的，行使流程的如何难以达成完整清晰的认识。通过发布权力清单，明晰权力运行的流程，可以保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，在保证其知情权的同时加强公众对于行政活动的参与度，为公民监督行政行为奠定基础，最终促进依法行政。此为建立权力清单制度的初衷。

（二）划分行政机关行政权行使的边界

关于权力清单的其他功用，“划定权力说”的呼声最高。所谓“划定权力”也就是权力清单为行政机关划定行政权力行使的边界，与随之而来的“清单之外无权利”效果相同。但笔者并不赞同此观点，权力清单并不能划定权力的边界。行政法上职权法定的原则要求，行政权只能来源于法律，行政权的运用必须服从法律，并受法律的约束。行政机关是依法行政，而不是“依权力清单行政”。行政机关行使行政权力的边界只能由法律界定，无论从何种角度上讲权力清单可以划定行政权的边界的说法也是行不通的。难道说权力清单属于法了不成。权力清单无非是将散落在众多的法律、法规、规章之中的行政权力进行整理列举，其并未也不应当在法律、法规、规章的规定的范围外对某行政机关的权力进行增加或者减少。也就是说，无论权力清单列举或者不列举，行政权力就在那里，不增不减；无论权力清单公布或者不公布，权力就在那里运行，不紧不慢。

二、权力清单法律性质之辩

关于权力清单的法律性质定位，现学术界主要持两种观点，一种是权力清单属于政府主动公开的信息，另一种是权力清单属于行政规范性文件。笔者支持第一种观点，根据其字面意思和《十八届三中全会决定》对权力清单制度的规定，权力清单，简而言之，就是地方各级政府及其工作部门的权利列表。分析如下：

行政规范性文件一般以“通知”、“公告”、“意见”等形式发布，而一些权力清单也是以“通知”、“公告”等形式发布。正是由于二者在形式上具有一定的相同性，权力清单被误认为行政规范性文件。但这一理由明显是不成立的。首先，如果权力清单的法律性质为规范性文件，那么上文所说的“依权力清单行政”就变成了“依行政规范性文件行政”，说好的依法行政呢，这是不免会产生行政规范性文件的位阶超越了法律，形成“僭越”。其次，通过《政府信息公开条例》可知，行政规范性文件为政府信息公开的一部分，也就是说行政规范性文件本省即为需要公开的政府信息，因此，通过行政规范性文件去公布行政规范性文件是说不过去的自相矛盾。最后，仅是一部分权力清单具有了行政规范性文件的外观形式，而存在很大一部分权力清单是不具备这一外观形式的，其仅是采取网络的方式予以公布，显然不能以偏概全，认为权力清单的法律性质为行政规范性文件。

均衡利弊，权力清单的法律性质能且仅能定位为没有强制约束力的政府信息。分析如下，首先，如果权力清单属于具有强制约束力的“法”，“清单之外无权力”就会将真正规定行政权力的法律置于不顾，造成行政活动的混乱，理由很简单，每当一项行政权力被写进法律，权力清单相应的就需要制定，或者修改。“依权力清单行政”行政活动就需要等待权力清单的公布，这势必延迟法律的生效。此时权力清单就变成了真正的法，而法律则变成了“草案”。其次，未将法律规定的权力列入权力清单时，可能导致公共利益和个人利益受损。行政权力的存在目的，就是为了维护公共利益，如果权力清单具有强制约束力，清单之外无权利，就会出现行政活动上的漏洞，造成行政机关的作为不能，不作为，最终导致对公共利益的损害。最后，将法律未规定的权权力列入权力清单时，将导致行政机关超越职权行使行政权，违反行政职权法定原则。

三、权力清单制度的完善建议

首先明确，权力清单的法律性质为没有强制约束力的政府主动公布的政府信息。其次规定，当权力清单上列举的内容和法律、法规、规章不一致时以法律、法规、规章的规定为准。

之所以构建政府信息公开制度是为了使公众明晰行政机关的行政权力及其运行过程，同时鞭策行政机关及其工作人员依法行政，因此将散落在众多法律中的行政权力进行整理列举予以公布。而不是二次立法，让行政机关依权力清单行政。法治要求政府权力必须以一种可知的、可预测的方式行使，必须坚持依法行政，不能动摇，决不能因为权力权力清单的违法扩大范围或者遗漏而发生超越行政权力行政，或者行政作为不能。坚持行政职权法定，当权力清单上列举的内容和法律、法规、规章不一致时以一定以法律、法规、规章的规定为准，法是行政权力的唯一来源。

参考文献：

[1]张文显.法哲学范畴研究（修订版）[M]，北京：中国政法大学出版社，2001.

[2]叶必丰.行政行为原理[M].北京：商务印书馆，2014.

[3]周汉华.外国政府信息公开制度比较[M].北京：中国法制出版社，2003.

[4]余凌云.行政法讲义[M.]北京：清华大学出版社，2010.

作者简介：

王姣，女，（1992.02～）辽宁阜新人辽宁大学法学院在读研究生。