信访制度存在的必要性分析

摘 要：信访制度是一项具有中国特色的政治参与和权利救济的制度，在我国已有六十多年的历史，并逐渐呈现出法律化的趋势。在当前社会主义市场经济不断深入发展，社会矛盾处于易发、高发期，过去的实践证明它在化解矛盾、提供救济、密切党群关系等方面发挥了重要作用。主要是通过信访的职能部门行使监督和督促权利，促使有关部门尽快处理其先前所做出的不合法或不合理的行政行为，从而解决行政相对人与职能部门之间的矛盾纠纷。

关键词：信访制度；信访条例；必要性

一、信访制度的概念

早在原始社会时期，根据史书记载就有“诽谤之木”、“敢谏之鼓”和“进善之旌”制度以供人民表达意见，可以说这就是我国最早产生的信访萌芽。据相关史料记载周朝设有“肺石之制”，可以说这是当时的典型信访制度。到了汉代又实行“诣阙上书”，指百姓或官吏有冤情可以越级申诉。三国魏晋时期建立了上诉制度和直诉制度，利于及时纠正冤假错案，但它同时也是加强中央集权的表现。明清两代也延续了前代的信访方式。纵观中国古代的法律发展和信访之路的走向，充分体现了统治者对广开言路和民间公平正义的重视，说明信访在历史实践中对维护社会稳定发挥着重要作用。

当代信访制度开始于新中国成立之初，1951年政务院发布了一份关于处理信访问题的文件，这也是新中国成立后第一份关于信访的文件[1]。

当代信访制度是指群众通过书信、电子邮件等形式与政党、政府、社团、人大、司法、政协、企事业单位的信访机构或人员接触，反映情况、表达意见、解决问题，有关机构或人员采取一定方式处理的制度①。

二、我国信访制度的存在的必要性

1.从传统文化角度分析

传统伦理道德的核心是“仁”。“仁”要求之一就是“和”，以和为贵的思想扎根在民众心里，厌讼心理就也就形成了，儒家法律思想认为人与人之间的关系都应以伦理道德规范调整。儒家把君仁臣忠之礼放在最高位置，因此几千年以来民众有着强烈的威权情感，对威权形成崇拜、依赖的心理，信访制度的存在也正满足了他们的心理。

儒家哲学倡导中庸精神，程颐云：“不偏之谓中，不易之谓庸；中者天下之正道，庸者天下之定理。”道家哲学要求柔弱、处下的中道观。在儒道两家的哲学观影响下形成了国人和平文弱的文化性格。中国古典哲学表达出了“无讼、不争”的思想，这对现代信访的建立提供了思想基础。[2]

2.从公民角度分析

权利救济的最便捷方式。公力救济途径包括各种诉讼机制以及人民法院的调解机制和仲裁制度等②。诉诸法律手段，诉讼中起决定作用的是证据，这使得有些案件的判决合法而不合理。另一方面诉讼的成本昂贵，有败诉风险的。信访是免费的且解决问题便捷快速，综合考量信访就成了解决问题的最便捷方式。

3.从政府角度分析

党和政府倾听民意的重要渠道。信访是党和政府联系人们群众的渠道，从多年实践来看，群众通过信访渠道给政府提出了众多有建设性的意见，政府的执政水平不断得到提高。信访制度的建立正是建设服务型政府的题中之义。

党和政府接受人民监督的重要渠道。通过信访的职能部门行使监督和督促权利，促使有关部门尽快处理其先前所做出的不合法或不合理的行政行为，从而解决行政相对人与行政机关的矛盾纠纷。

4.从法制角度分析

从立法上看，法律体系不健全，需要信访作为解决社会矛盾的补充。且法律具有局限性，调整的范围是有限的。社会治理方面的立法出现了偏差。法律制度及公共政策的制定失当，庞大的弱势群体被排斥在现代化进程之外④。在立法过程中，弱势群体在法律制定中缺乏自己的发言人，正当途径行不通，故而在利益受到侵时，只能以事后的群体性事件及信访表达心愿。

从法律实施角度看，法律治理机制不完善。受国家财政影响，执法者却长期陷入相对低薪的状态，造成激励不足和队伍腐败。法律救济途径成本相对较高。加上司法不公和执行起来困难，让群众对诉讼程序更失去了兴趣。[3]更多的人愿意寻求经济又快速的解决方式，而信访就正好符合他们的期待。

三、完善信访制度

1.建立信访长效监督工作机制

当前我国正处于社会深刻变革之时，完善信访长效机制建设。一是加强信访工作力量，提高信访工作人员处理能力。二是分类化解。多部门协调处理问题。尊重上访者权利，寻求多元化解决方案；三是对处理对信访事件要进行回访，记录处理的效果和最终解决情况。

2.明确司法与信访之间界限

2014年国家信访局出台的《办法》就规定涉诉案件信访机关不在受理，这就表明国家正在规范信访范围。一是法院要加强判决公信力的建设。坚持程序正义和实体正义的结合。同时要加强法官及其他工作人员的整体素质建设，熟悉法律知识的同时还要有良好的职业操守。二是健全司法监督制度。完善相关制度，加大对司法权力的监督，以确保司法公正。

3.建立人大信访专员制度

借鉴西方调查专员制度，设立各级人大信访专员⑤。现阶段从中央到地方均设有信访部门，应重新构建信访体系，由各级人大直接任命信访专员，赋予其调查、弹劾、受理控诉等权力，来监督一府两院的工作，这种信访专员是独立于政府机构之外的组织，以此来保障其行使信访权不受干涉。[4]还要防止信访权的过大而出现超越立法权和司法权的现象。

注释：

①参见互联网数据：《人大涉诉信访的研究》，2014年。

②参见崔霞：《论自助行为》，2010年。

③参见牛迎春：《法律监督视野中的人民监督员制度》，2011年。

④参见《迈向和谐社会的秩序路线图——从库兹涅茨曲线看中国社会法律秩序》，2006年。

⑤参见：《信访制度：意义、困境与前景——以涉法、涉诉信访为考察维度》，2009年。

参考文献：

[1]贺荣：《行政争议解决机制研究》，中国人民大学出版社，2008年，第205页。

[2]陈信勇：《法制是构建和谐社会必然要求》，载于《中共浙江省委党校学报》，2006年，第三期。

[3]贺荣：《行政争议解决机制研究》，中国人民大学出版社，2008年，第265页。

[4]孙彩虹，《中国浦东政法干部学院学报》，2012年，第二期，第47页.

作者简介：

张新娣（1990.10～），女，河南洛阳人，河南大学2014级法律硕士（法学）专业。