试论检察机关提起民事公益诉讼的现实需要及法理基础

王瑾

摘 要：随着我国社会经济的快速发展，侵害国家利益和社会公共利益的民事违法行为不断增多。如何保护社会公共利益已然成为新的焦点问题，检察机关提起民事公益诉讼的探索也在逐步升级。本文试从概念入手，在明确民事公益诉讼真正内涵的基础上展开对检察机关提起民事公益诉讼的现实需要和法理基础的探讨。

关键词：民事公益诉讼；现实紧迫性；现实可行性；法理基础

一、民事公益诉讼的兴起

（一）民事公益诉讼的内涵

民事公益诉讼，从字面可理解为通过民事诉讼程序进行的公益诉讼。解读公益诉讼首先必须释明公共利益的含义，公共利益的主体是不确定的多数人，其受益对象相对不确定，笔者认为公共利益是社会公众生存发展所需要的、能被众人所共同认可和享有的价值体系。公共利益受损时，既损害了众多不特定人的共同利益，又损害了构成这些众多不特定人的特定个体的利益。一般认为，民事公益诉讼是特定的国家机关 、社会团体和公民个人，根据法律、法规的授权，针对侵犯社会公共利益的民事违法行为向法院提起诉讼，由法院通过司法程序追究违法行为并藉此捍卫公共利益的一种法律制度。修改后的民事诉讼法增加了公益诉讼条款，该法条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”从法条的表述可以看出，在我国公益诉讼的起诉主体是法律规定的机关和有关组织，可以提起公益诉讼的案件类型是环境污染和侵害消费者权益等损害社会公共利益的案件。法条规定虽然只有寥寥几句，但对于我国的公益诉讼研究却有历史性进步意义，它结束了在国内提起公益诉讼名不正、言不顺的尴尬状态，结束了法院想受理案件却无法律支持的尴尬局面。

（二）民事公益诉讼的特点

民事公益诉讼相对传统意义上的民事诉讼而言，具有以下五个方面的特点：

第一，诉讼目的不同。德国法学家耶林曾指出目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种实际的动机。民事公益诉讼与普通民事诉讼价值追求的不同就在于是维护国家与社会的整体公共利益还是维护起诉人私人的利益。公益诉讼的结果虽然也存在间接维护个人权利的效果，但提起公益诉讼的目的与仅仅维护公民私权利的私益诉讼仍然不同。

第二，起诉主体范围不同。传统意义上的民事诉讼原告，必须是与纠纷有直接利害关系，而民事公益诉讼的原告无需与被诉民事违法行为有直接利害关系，原告主张的是社会公共利益。伴随着人们知识水平的不断提升，法律意识的逐渐增强，所关心的事物也从自身、眼前开始向公众、长远转变。因此，法律规定的机关和有关组织，本着诚实守信的原则，认为民事行为损害了社会公共利益，就应当被赋予提起诉讼的资格。

第三，判决效力给予的对象不同。在普通民事诉讼中，判决的效力给予原告，即与被诉民事行为有直接利害关系的人。而在民事公益诉讼中，判决的效力应当给予与被诉标的有关联的大众。

第四，具有预防的功能。民事公益诉讼改变传统事后救济的方式，可以防止侵害公共利益行为的不良后果范围扩大。意大利卡佩莱蒂教授曾说现今司法领域有一个关键的问题是在集团侵害发生之前就侵害事实的发生，以实现对社会公共利益的有效保护。而不是在侵害事实发生之后再对个人提供帮助。公益诉讼的提起不以实际发生损害为要件，法律规定的机关和有关组织发现有侵害公益的行为发生，均可依法提起诉讼，能有效防范损害结果的发生或扩大。也就是说民事公益诉讼既能对已经发生的违法行为进行有效制裁，也能对未实际发生的侵害行为进行预防。综上，民事公益诉讼这一防微杜渐的功能是普通民事诉讼无法相比的，是公益诉讼的闪光点，它不仅针对过去，还能面向未来。

第五，实现社会管理职能。民事公益诉讼拓宽了法院对社会生活的干预范围，赋予民事诉讼制度更强的社会管理职能，民事诉讼从单纯为社会主体合法权利提供司法救济，转变到同时强调民事诉讼对维护法律秩序、强化社会管理的重要职能，借助民事诉讼加大国家对社会生活的干预力度，实现社会管理。

民事公益诉讼作为一种保护公共利益的新型诉讼形式，在结构形式上已突破了一对一的传统民事诉讼模式，更为重要的是这一诉讼制度内在地需要法院超越仅局限于诉讼当事人的裁判视野和结构，而要求法院要面向大众、面向未来，甚至要求把法院裁判过程变成一种公众参与和表达意见的政治性程序。人们对民事诉讼制度目的与功能的认识也发生了转变， 从单纯为社会主体合法权利提供司法救济， 转变到同时强调民事诉讼对维护法律秩序、强化社会管理的重要职能，借助民事诉讼加大国家对社会生活的干预力度，实现社会管理。

二、检察机关提起民事公益诉讼的现实需要

（一）现实紧迫性

如果说我国十几年来的司法改革所关注的核心是确立司法独立和塑造法院权威，那么，在改革初显成效之时，就必须反思我们究竟需要何种司法功能。近年来，民事公益请求不断涌向法院，尽管多数案件在迈向司法之门时即以失败告终，但民事公益请求风起云涌的事实却对我国的民事诉讼机制和学术研究形成了强烈冲击，深刻表明在我国建立民事公益诉讼的现实需要。这种迫切需要表现在以下四方面：

第一，随着生产与交换的社会化程度不断提高，社会个体的交易地位更加弱化、环境污染等公害事件频发、群体性小额多数损害纠纷增多。单个的受害者由于损失较小，基于诉讼成本、诉讼风险等因素，往往不愿提起诉讼。以消费者权益保护为例，很少有消费者为几元、几十元而愿意花费时间、精力以及诉讼费用到法院打官司。消费者的这种态度反过来又纵容了违法行为，也使诚实守法者处于不公平的市场竞争环境，因此建立民事公益诉讼制度是节约资源、保护环境改善生态、维护市场经济秩序的迫切需要。

第二，目前致力于公益事业的社会组织不断出现，它们有能力也有意愿与各种违法行为作斗争，但囿于现行民事诉讼制度的局限，不能直接提起诉讼。随着权利意识的提高，一些公民也愿意付出时间和精力起诉违法行为。但即便赢得官司，由于诉讼请求仅仅局限于自己的损失，溢出效应相当有限，起不到法律应有的威慑作用。建立民事公益诉讼制度是规范司法实践的迫切需要。

第三，目前对于国家利益和社会公共利益的保障主要是通过行政手段，但我国当前的行政效率还有待提高，行政执法资源不足以制止大量存在的公益违法行为，更为严重的是一些政府部门从狭隘的地方利益或部门利益出发，纵容环境污染等损害公共利益的行为，行政机关和违法行为人具有利益关系甚至合而为一，导致政府缺位和管理失灵的情况时有发生，建立公益诉讼制度是维护国家利益、社会公众利益、打破市场垄断、行业垄断和地区封锁的迫切需要。

第四，法律规定的支持起诉制度和诉讼代表人制度能在一定条件下为个人民事权益因公共利益受侵而受损的多数不确定人提供民事救济的方式和渠道，可视为民诉法为实现保护公共利益的目的而设置的间接、具体手段。但是，由于这两种制度自身规定的局限性，其在司法实践中难以得到广泛的适用。首先，支持起诉的前提是有人起诉，若有起诉资格的人不愿、不敢起诉，没有了支持的对象，支持起诉便无从谈起。其次，当损害公共利益的民事违法行为发生时，机关、社会团体、企事业单位是“可以”支持起诉而非“应当”支持起诉，这种自愿选择而非强制性的规定使得支持行为难以启动。诉讼代表人制度在实践中也很少被使用，该制度坚持诉讼的标的必须是同一或同种利益，其实质就是共同诉讼的特殊表现形式。支持起诉制度和代表人诉讼制度实施的客观效果并不乐观，在保护公共利益方面存在很大的局限性，法律的实然作用没有发挥到与法律目的相一致的境界，导致出现保护公共利益的法律漏洞，建立民事公益诉讼制度是完善诉讼法律制度、健全纠纷解决机制的迫切需要。

公益诉讼当前已成为一个符号、一种大众性的话语机制，通过公益诉讼改变公共讨论的主题，给予缺乏权利保护手段的人以关注和声音，这与其他解决社会矛盾的方法相比民事公益诉讼显示了它的独特价值，体现了时代对平等的诉求。

（二）现实可行性

在我国，确立国家诉讼模式也是切实可行的。现实中，实践已走在了理论的前面。就世界立法与实践经验以及我国国情而言，采用国家诉讼的形式显然是比较科学的。当前，赋予检察机关代表启动公益诉讼保护公共利益已日渐成为共识。检察机关对国有资产流失、反垄断、环境污染以及特定的私人利益等案件，应当具有国家诉讼的资格。

检察机关提起民事公益诉讼，可以弥补其他国家机关维护公共利益方面的局限与不足，有利于国家权力之间的分工与平衡。有学者认为，赋予检察机关多重身份介入到民事诉讼中，必然会导致法院中立地位难保，还可能引发检察机关的角色混乱和冲突。但是从另一个角度来看，检察机关维护法律与秩序的基本手段就是将它依法管辖和处理的事件交付诉讼，通过诉讼作出判决，这种监督只是一种程序上的监督，实体权该如何处置，还是由法院决定。检察机关对审判活动实行监督，反而会更好的维护和保障审判权威。民事诉讼当事人所享有的并非无限制的处分权，如果行使权利会损害国家、社会和他人的合法权益，国家就必须站出来干预。相反，如果允许当事人借维护私权之名，做损害公共利益之事，那才是国家的失职。

三、检察机关提起民事公益诉讼的法理基础

（一）监督权与诉权相结合是检察机关提起民事公益诉讼的权力基础

关于检察机关提起民事公益诉讼法理基础的学说存在多种，笔者比较赞同公益说和广义监督说相结合作为我国检察机关提起民事公益诉讼的理论依据。此学说认为，西方各国检察官的性质主要是国家公诉人，以为国家和社会公共利益发动刑事公诉和民事诉讼为主要职能，西方检察机关提起民事诉讼的职权都应是来自于原本享有的公诉职能。而我国检察机关并不同于西方检察机关，提起公诉只是实现其法律监督职能的方式之一，其公诉权是来自于监督权。

我国检察机关参与或提起公益诉讼是由检察机关的性质、宗旨和宪法地位决定的，是行使法律监督职能的必然要求和具体体现，检察权在司法程序中最常见的表现形式是作为诉的主体而出现的。检察权除了具有严格的程序性法律要求之外，还具有主动性的特点。即一旦需要法律监督的法定情形出现时，检察机关就可以启动相关程序从而产生监督制约、分立制衡的效果。起诉是不能独立于诉讼程序之外的，诉权本身只有深入到程序过程中，方有实质意义。检察机关只有具备这种启动诉讼程序的权力，才能使法律监督权具体化，最终得以付诸司法程序，并使违法行为主体通过审判受到应有的法律制裁。检察机关参与公益诉讼，有效地实现了监督权从抽象向具体的转化。之所以出现公共利益屡被侵犯而无法获得有效的救济，也正是因为这种监督未能转化为权利救济启动机制。对于特定的监督对象而言，检察机关如果没有相应的程序性诉权，宪法设定的法律监督权将不可避免地陷入标签化、形式化和空洞化的境地，检察机关名义上享有的法律监督权也将沦落为一种被架空的抽象权力，而法律监督活动本身将必然是疲软无助的。因此可以说，检察机关的公诉权已成为开展法律监督活动的初始权能、核心权能和主要手段，同时也应该成为检察机关最为重要、最为贵的可行性履责方式之一。监督权与诉权相结合才可以使公共利益及时得到救济。

（二）维护公益是检察机关提起民事公益诉讼的出发点和落脚点

个人利益、国家利益和社会公共利益相互影响、对立统一，虽然从某种意义上来说，个人利益、国家利益与社会公共利益在某些时候是一致的，单独的个体在追求自己利益的同时，客观上也促进了公共利益的发展，但利益也存在不断向外、不断侵扩的张力，个体利益与个体利益之间、个体利益与公共利益之间如果不明确相互的界限限制，则非常容易造成对彼此的侵犯。维护公共利益是检察机关共同的设立基础与动力，其在刑事领域通过提请法院追究犯罪嫌疑人的刑事责任维护社会公益，在民事领域自然也应当具有相应的权利。在我国，很多实体法均对公共利益的保护具有概括性的规定，但没有救济手段的法律规定完全就是一纸空文。要切实保护公共利益，就必须使此类规定具备可诉性，也就必须为公共利益的保护寻找一个实在的承担主体，检察机关理所应当承担此项责任。

四、结语

民事公益诉讼的产生和发展是现代法治社会发展的必然趋势，在公共利益损害日益严重的当今中国，民事公益诉讼纠正不法行为的功能，不失一种保护公共利益的有效救济途径。相较于其他主体而言，检察机关提起民事公益诉讼符合宪法精神、更经济、更能节约司法成本。然而，检察机关毕竟是国家的公权力机关，为防止公权滥用，必须对其提起民事公益诉讼的规定进行更为严格的界定。

参考文献：

[1]黄西.《民事诉讼法》与民事公益诉讼.载于《法律适用》，2010年第10期.

[2]颜运秋.《公益诉讼理念研究》.中国检察出版社，2002年版.