农民工融入城镇政策的演化博弈论分析——以苏南为例

梁君林，魏　臻（苏州大学社会学院，江苏 苏州 215006）

农民工融入城镇政策的演化博弈论分析
——以苏南为例

梁君林，魏臻
（苏州大学社会学院，江苏 苏州 215006）

以苏南为例，通过演化博弈视角研究农民工融入城镇政策，将其分解为三个博弈域，并分析了本地地方政府，其他地方政府，中央政府三个博弈主体的博弈关系。通过对不同博弈域内的博弈关系及其演化的分析，提出了农民工融入城镇政策的长期演化路径，以及多元主体相互制衡等未来的演化趋势。

农民工；融入城镇政策；演化博弈；博弈域

一、问题的提出

随着我国社会经济现代化进程的加快，传统的小农经济无法维持国家经济的高速增长和产业转型的需求。因此，农村人口向城市的转移流动和城乡一体化就必然会成为我国经济发展中所产生的新趋势。根据国家统计局公布的数据，2013年，全国农民工总量为2.6亿人，其中，我国现阶段新生代农民工总数约在1亿人左右，已成为农民工群体的主体［1］。与老一代农民工相比，新生代农民工由于少有参与农村劳动，对于土地和农业并不熟悉。他们并不愿意选择回乡作为今后的出路，而是谋求获得市民权，以真正融入城市，实现“市民化”。

然而，农民工谋求市民化的过程中也出现了诸多障碍。其中，公共政策和制度安排所造成的城乡壁垒是阻碍农民工融入城市的关键性因素。尽管中央政府对于农民工的政策控制在不断放松的同时，也在号召地方政府拓宽城镇政策的覆盖面，将农民工等城市边缘群体纳入城镇政策的覆盖范围中，以促进农民工的城市融入。但是，出于自身利益的考量，地方政府往往不愿意推行有关的融入城镇政策。所以，虽然顶层层面的政策革新在不断进行，但是这些改革却并未能够满足农民工“市民化”的真正需要。因此，研究如何加快农民工的“市民化”进程及优化农民工的融入城镇政策就显得十分必要。

二、融入城镇政策的演化博弈视角

演化博弈理论是一种整合了博弈理论和生物学中的动态演化过程而产生的理论。与传统的博弈理论不同的是，它假设博弈方是从大的总体中抽取的，并按照社会或生物的方式反复进行博弈［2］［3］。

农民工融入城镇政策的演变过程，实际上是多个行为主体之间的一种博弈。然而，由于博弈域中的各个主体并非是在具有完全理性，完全了解彼此对博弈结果的偏好的情况下进行博弈。主体间的博弈过程也并非是一次性的，而是在长期的过程中不断“试错”的反复博弈。因此，这种博弈并非是一个简单的非合作博弈，而更像是一种演化博弈［4］。

决定农民工城镇政策融入问题的关键因素是制度因素。诺斯（North，1994）认为：“制度是社会的博弈规则，或更严格地说，是人类设计的制约人们行为的约束条件。”［5］只有覆盖农民工的城镇政策为所有博弈参与人所接受，成为一种“共有信念”，也就是“制度化”时，农民工群体才能在真正的意义上融入城镇政策。因此，本文以作为近现代中国的工业中心之一的苏南为例，采用青木昌彦（青木昌彦，2001）的演化博弈视角［6］，将博弈中的一系列参与人及其行动集合的总和，称之为参与人博弈的域，并考察在苏南地区中，不同政治域中各个主体之间的互动关系，以及动态博弈均衡过程中的制度变迁路径，以分析改革开放以来的农民工的城镇政策融入问题。

三、农民工的城市融入：政策过程中的博弈与均衡

融入城镇政策的产生并非是一个简单的双方博弈，它涉及到流出地地方政府、流入地地方政府、中央政府等多个参与人，他们之间的相互关系形成了地方政府与农民工、地方政府与地方政府、地方政府与中央政府这三个基本的博弈域。需要注明的是，由于在涉及到政府主体的政治域中，不同主体之间并非处于一种对等的地位，它们之间也存在着“功能层级”［6］，因此位于高层级的主体在这一博弈中具有更加明显的优势。

1.地方政府与农民工

由于在中国的大环境下，农民工本身无法实现“以手投票”，即通过直接的政治表达来影响政策。同时，对于苏南的农民工而言，由于苏南本身是经济最为发达的地区，通过“以足投票”来表达自身的倾向，需要支付一定机会成本。不仅如此，由于各地政策的相似性，他们也很难通过“以足投票”的方式来选择政策。加之农民工本身的素质较低，发声渠道狭窄，因此，只要中国的政治环境（约束条件）不改变，无论在这一博弈的任何阶段内，处于弱势的农民工群体都并非与政府进行博弈的参与人，都无法通过自身的策略选择，与政府进行对等博弈，从而直接地改变政府的政策。事实也正是如此，在我国改革开放之初的十几年内，尽管农民工群体中已经产生了融入城市的需要，但政府却并未出台相应的政策。可以说，在这一博弈中，农民工群体更像是博弈中的环境参数，而非博弈主体。

2.本地地方政府与其他地方政府

农民工与地方政府的博弈更像是本地（苏南）地方政府与其他地方政府的博弈。如果农民工能够充分地实现“以足投票”，那么一些地方政府就可以通过率先实施促进农民工融入城镇的政策，以吸引农民工进城务工。从而，地方政府之间也将需要相互观察，以确定最优策略，以防止落后于他人而丧失“先动优势”［7］。不过，由于在大部分时间，特别是改革开放之前和之后的一段时间内，我国农民工劳动力都存在一定的富余，进城务工的农民工也很难在农村寻找到收入更高的工作［8］。所以，即使不实施这些政策，也不会造成农民工的短缺。相反，放开对农民工的政策限制有可能带来政府财政支出增加、城市治安不稳定等负面效应。因而在这一博弈过程中，无论对方如何选择，“不纳入”始终是占优策略，因此也就不会存在囚徒困境，仅仅是地方政府之间的博弈不会带动农民工市民化进程的加快。

3.引入中央政府的博弈过程

尽管在单纯的地方政府博弈之中，并不存在囚徒困境的问题。然而，地方政府之间在博弈过程中并非仅仅只需考虑农民工资源的问题，中央政府对地方政策的约束也是非常重要的一环。在这一博弈域中，农民工群体不能够通过自身的策略选择来表达政治倾向。但农民工群体依然可以通过自觉或不自觉的破坏社会稳定的方式（如通过闹事等行为）来间接地实现自身的诉求。这是因为，中央政府面临着一个维护社会稳定的强约束机制。一旦社会的稳定被破坏，国家的经济与发展将会受到影响。

因此，当农民工问题开始威胁到社会的稳定时，中央政府为维护自身的利益，将不可避免地作为某一群体的代理人介入到与地方政府的博弈中。而在这一博弈中，由于中央政府处于高位，与地方政府并非是对等关系，当中央政府作为农民工的代理人提出号召，从而发出带有指向性的信号后，它将改变地方政府之间的博弈环境，从而改变地方政府的收益函数，最终导致博弈结果的改变。

4.地方政府与中央政府的博弈

在实际的政策制定博弈中，中央政府也不仅仅起到信号的作用，它也在实际参与这一博弈过程。中央政府需要一个稳定的环境，以实现国家发展并带来收益。但在地方政府自主权逐渐扩大的背景下，中央政府发出的信号对于地方政府并没有绝对的约束力，地方政府可以根据自身的情况选择是否响应中央政府的信号，而中央政府也必须对地方政府的行动做出反应。这就使得中央政府和地方政府形成了事实上的博弈关系。

根据公共选择理论的观点，在这一博弈中，无论是中央政府还是地方政府所持有的信念都并非是居民利益的最大化，而是自身利益的最大化［9］。因为过分强硬的政策往往会带来地方政府的抵制或者反而会造成社会的不稳定，而这种抵制和不稳定最终会为中央政府带来损失。所以，在推动政策的过程中，中央政府也并非无条件的要求地方政府推行农民工融入政策。同样，对于地方政府而言，如果一味的响应中央政府的号召，可能会导致财政的亏空，而不响应则可能招致中央政府的惩罚。

由于地方政府并不能知道中央政府愿意在这一问题上实际会采取多么严格的态度，或是付出多少惩罚成本。而中央政府也不知道地方政府会在这一问题上采取什么样的应对措施。在这一博弈中，中央政府和地方政府都面临着信息不完全的情况。中央政府和地方政府双方秉持着固有的信念进行着反复的“试错”过程，直到完全了解双方的博弈函数，以达到博弈的演化均衡点。当然，这一博弈也并非是孤立的，中央政府与地方政府的博弈域与地方政府之间的博弈域之间存在着共时关联。在与中央政府博弈的过程中，地方政府之间的博弈也在不断进行之中。

四、苏南农民工融入城镇政策的演化路径

农民工融入城镇政策的变迁过程中，博弈的演化逐步呈现出多元的趋势。随着时代的变迁，不同的博弈主体介入到制度设计的进程中，不同的博弈域也相应产生。并随着这一博弈系统的演化，形成了一条较为明晰的演化路径。总体而言，这一博弈在演化过程中共经历了以下几个阶段。

1.农民工单方面的诉求

在新中国成立后的一段时间内，我国并没有严格的城乡界限，直到1958年《中华人民共和国户口登记条例》的实施，城乡居民才被严格划分开来，并享有不同的待遇。此后，中国形成了特有的城乡二元社会结构，城乡之间的流动被隔绝，甚至出现了“城乡倒流”的现象［10］。在这一段时期内，“农民工问题”并不存在。直到改革开放以来，随着苏南农村生产力的提升和乡镇企业的产生，大量的农村劳动力开始从事非农劳动。对江苏省吴江、江阴两市的调查显示，仅1984年，在这两座城市中就有农村总劳动力的29.2%和47.2%由农业转向了其他行业［11］。同时，国家也开始逐步放松对城乡流动的管制。此时，关于农民工城市融入问题的博弈也随着“农民工”一词的产生而逐步产生。

1989年左右，随着大量的苏南农民工涌入小城镇从事第二第三产业或进入大都市从事建筑业，这一大规模的流动造成了市民阶层的恐惧，并带来了社会治安的问题。因此市民阶层开始试图影响地方政府的政策，将农民工从城市中排除出去。而农民工阶层也开始希望能够通过自身的方式对政策产生影响，从而避免城市社会群体，特别是当地居民对他们的排斥。这段时间内，尽管一部分思想比较开放的农民工已经有了融入城市的诉求，但是由于农民工的弱势地位使得他们不能与政府进行对等博弈，他们的诉求始终没有得到重视。

2.地方政府之间的博弈

1989年之前，由于正处于博弈演化的初期，农民工问题还未引起各级地方政府的重视。在1989—1991年间，由于不完备的市场条件和管理乏力，我国形成了第一个农民工回流高峰期，造成了社会的恐慌。为控制农民工外出引发的犯罪率上升、城乡人口就业竞争等负面影响，各地政府按照1989年3月国务院办公厅发出的《关于严格控制民工外出的紧急通知》，要求对农村剩余劳动力就地消化和转移。这期间，中央政府的态度主要是控制农民工向城市涌入，因此农民工城市融入博弈的主体依然以地方政府为主。

对于各地地方政府而言，由于此时尚处于改革开放初期，地方劳动力需求相对较少，不为农民工提供城镇待遇是此时博弈的最优策略。因此，这段时间内，各地政府的主要任务都是控制劳动力向城市涌入，以此来为城市创造稳定的环境。其中，苏南地区通过政府主导下的乡镇企业，采取了离土不离乡的发展策略，妥善安置了农村的剩余劳动力，创造了苏南模式。这一模式不仅贯彻了地方政府限制农民工进城的最优策略，还通过制度创新弥补了这一策略选择所带来劳动力缺失等不利因素。即使是在1992年之后的一段时间内，这一模式也起到了调节劳动力市场的作用，使得地方政府不必为吸引农民工，而支付将农民工纳入市民政策的公共支出。

3.中央政府的介入

由于市场机制能够为国家和政府带来更大的收益。1992年开始，中央政府开始逐步建立社会主义市场经济体制。这一体制提出成为苏南地区经济飞跃的推动力，在深层次上改变了博弈的收益环境。此后，一些国际化大型企业开始登陆苏南城市，本地企业也经过多年的淘汰、兼并、重组、积累而走上规模化、集团化发展的道路。大量外来农民工受到经济因素的驱动，涌入苏南地区，农民工所带来的社会冲突也愈发严重。在不改变市场机制和人口流动现状的前提下，稳定住这批劳动力以保证地方经济的持续发展成为各级政府制订政策所首要考虑的问题。为稳定、吸引这些农民工，苏南各市政府逐步开始出台了一些有利农民工的政策，中央政府的农民工户籍政策也开始有所松动。

1997年7月国务院批转公安部的户籍改革方案，允许已在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口在小城镇办理常住户口，这相当于为地方政策的改革提供了一个信号［12］，使得这一博弈的演化路径类似于Sugden（1989）提出的十字路口博弈中惯例生成问题［13］。众多地方政府在不断的博弈与试错过程中，识别最优策略标签的群体并按照惯例所选择的标签来实施行动。

然而，由于制度创新并非是一种进化，而是一种突变［6］，制度改革也可能为地方政府带来不利的因素。所以，尽管在中央的信号发出后，随着博弈域中参与人的反复博弈，该博弈将会自动筛选出最优的演化策略。但是在博弈之初，除非有充分信息表明跟随信号采取行动能够获得优势，不然地方政府不会采取相应的行动。因此，虽然在90年代末，国家开始大力号召地方政府放开城市市民政策对农民工的限制，出台农民工的城市融入政策。可是直到21世纪初，苏南的农民工仍然在就业、社会保障、教育等多方面与城市市民享有不同的待遇，仍然无法完全的融入到城市中来。

4.中央政府和地方政府的博弈

在新中国农民工问题的发展历史上，1989年至1992年间中央政府对农民工态度的不断转变与政策创新可以说是中央政府与地方政府之间反复博弈过程的最佳体现。然而，直到1997年国务院批转公安部的户籍改革方案，中央政府才真正以代理人的身份介入到农民工城镇融入的博弈中。由于与地方政府相比，中央政府不具有信息优势，之前也缺乏相应的实践，所以在政策实施的初期，中央政府推行政策的理想化色彩比较浓重，实际操作困难，这并没有表现出中央在这一问题上严格的态度。作为苏南地方政府，其最优策略也是采取较为敷衍的态度，以避免盲目扩大而带来的利益损失。作为对中央政府的响应，苏南地方政府推行了一系列有关的政策。但这些政策不仅强制性不强，执行效果也比较差，事实上并没有起到非常显著的效果。

直到近年来，随着改革的不断深化，中央政府加快推进了农民工城市融入的进程。出台了包括《关于进一步做好进程务工就业农民子女义务教育工作的意见》、《国务院关于解决农民工问题的若干意见》、《关于开展农民工参加医疗保险专项扩面行动的通知》在内的一系列政策，近期中央政府更出台了《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，取消了农业户口。这些政策传递了一个信号，表达了中央政府的立场和决心。中央政府在反复的政策创新和制度演化过程中得出了更加强硬和实际的政策选择能够带来更优化的策略这一结论。这一策略选择必将打破原有的博弈均衡，使得博弈走向一个新的方向。

五、农民工融入城镇政策的演化趋势

随着政府政策的持续创新和全社会对农民工问题的不断关注，农民工城镇政策融入这一博弈域中的参与主体之间的博弈关系也越来越复杂。这一趋势决定了，在未来的博弈中无论是任何一方主体都无法决定政策的走向，这一博弈最终的演化趋势将由中央政府和各级地方政府之间的多次博弈与相互制衡所决定。

1.多元主体的相互制衡

在可预见的未来，博弈参与人将以中央政府、地方政府与其他地方政府三者为主。这三者在实施政策的过程中相互观察和博弈，以取得一定的均衡。当博弈环境或是博弈参与人的收益函数改变时，三者的均衡就会被打破，这一博弈将持续演化达到另一个新的均衡。这意味着尽管目前农民工的城镇融入正在逐步改善，各地也在逐步进行着各项融入城镇政策的试点改革，各地也在逐步取消农业和非农业户口的性质划分。但这并不表明这些政策将会被完全有效的推行，一旦一些新的因素影响到博弈主体或博弈环境，这一趋势也有可能会向一个相反的方向演化。

2.高素质农民工的进入和低素质农民工的退出

农民工的城镇融入进程，不仅取决于博弈域中的多个博弈主体和主体间复杂的利益关系。同时还取决于城乡地域差别，以及国家的经济发展水平，这使得农民工不可能一次性的融入城市，只能按照一个渐进的过程逐步的融入。

由于目前我国城镇农民工劳动力市场的供应大于需求，而农村劳动力则在转移过程中逐步流失，导致供不应求。与此同时，国家取消农业与非农业户口的划分标准，使得农村居民也能够逐渐享受到原先非农业户口的待遇。可以预见，在劳动力市场中处于弱势地位，难以融入城市的低素质农民工将在竞争中被逐步淘汰。政府也将出台一定的政策引导这些农民工理性回流，回到农村寻找就业机会，以保证自身的基本生活水平。而对于高素质的农民工，各级各地政府则可能出台更多的优惠政策，吸引、接纳他们逐步的融入城市。

3.差别化落户政策的实施和城镇政策覆盖面的拓展

为保证劳动力市场中农民工资源的供给，并控制城镇中的外来人口总数，地方政府必然会采取一系列的政策措施进行调控。其中，差别化落户政策作为一种较有效的方式，在我国十八大及城镇化工作会议中被屡次提及，并开始在多个城市进行试点［14］。可以推测，差别化落户政策作为一种渐进式的改革策略将被逐步推广。同时，户籍政策也将藉由这一政策的推广而逐步放开，并最终使城镇政策的覆盖面得以拓展。一部分农民工也将因此而逐步的融入到城镇之中。

图1　农民工融入城镇政策的演化路径

农民工融入城镇政策的演化过程如图1所示。可以看出，随着不同博弈域的共时演化，目前，农民工的城镇融入正呈现出良性发展的趋势。然而，这种趋势是博弈环境不发生改变的情况下所产生的，一旦博弈环境发生改变，博弈的演化结果也有可能发生改变。因此，逐步推进农民工城镇融入政策出台的首要条件，就是保证目前社会经济发展和城镇化进程的有序运行。只有城乡差距缩小，经济水平进一步提高，城镇农民工对融入城镇政策的需求才会减小，地方财政才能有余力为那些需要融入城市农民工提供政策支持。同时，政府部门还需逐步转变思想观念，将农民工作为一个平等的公民来看待。并寻求政策创新，疏通农民工的城镇融入渠道，将扩大城镇政策的负面影响降至最小。最后，政府应当加大农村事业的投入，使一部分在城市中收入较少的农民工能够回到农村，谋求更好的发展。以减少城市外来务工人员的总数，并促进农村经济的发展。

［1］中国国家统计局.中华人民共和国2013年国民经济和社会发展统计公 报［EB/OL］.（2014-02-24）.http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201402/ t20140224_514970.html.

［2］Nash，J.Non-cooperative Games［D］.Princeton University，1950.

［3］Weibull，J.The“as if”approach to Game Theory:Three Positive Result and Four Obstacles［J］.European Economic Review，1994，38：868-881.

［4］Osborne，M.and A.Rubinstein.A Course in Game Theory［M］.Cambridge and London：The MIT Press，1994.

［5］North，D.C.Economic Performance Through Time［J］.American Economic Review，1994，84（3）：359-368.

［6］青木昌彦.比较制度分析［M］.上海:上海远东出版社，2001.

［7］乔根·威布尔.演化博弈论［M］.上海：上海人民出版社，2006.

［8］詹玲.社会主义和谐社会建设中的中国农民工问题［D］.中共中央党校，2006.

［9］王雍君.公共经济学［M］.北京：高等教育出版社，2012.

［10］杨云善，时明德.中国农民工问题分析［M］.郑州:河南人民出版社.2005

［11］项光勤.苏南地区农村人口流动的历史、现状与对策［J］.学海，1995 （2）：3-58.

［12］Cho.I.K，D.Kreps.Signaling Games and Stable Equilibria［J］.Quarterly Journal of Economics，102：179-221.

［13］Sugden，R.Spontaneous Order［J］.Journal of Economic Perspectives，1989：85-97.

［14］新浪网.四类城市实行差别化落户政策［EB/OL］.（2013-12-15）.http:// finance.sina.com.cn/china/20131215/032017637064.shtml.

The Evolutionary Game Theory Analysis of Migrant Workers’Urban Integration Policy：Take Southern Jiangsu as an Example

LIANG Jun-ling，WEI Zhen
（School of Society，SooChow University，Suzhou 215006）

Taking southern Jiangsu as an example，the paper mainly researches the urban integration policy of migrant workers by Evolutionary Game Theory，divides it into three game domains and analyzes the relationship between three main game-agents，namely the local government，the other local governments and the central government.Through the analysis of the relationship in different game domains and its evolution，we proposes a long-term Evolutionary path of migrant workers urban integration policy and future Evolutionary trends such as the checks and balances of multiple body etc.

Migrant workers；Urban integration policy；Evolutionary game；Game domains

F323.6

A

1007-0672（2015）02-0112-05

2014-08-31

本文为教育部人文社会科学重点研究基地中国特色城镇化研究中心项目“苏南地区城镇化进程中的社会保障模式研究”（GJ213118）；苏州大学社会发展研究院重点项目“应对新生代农民工问题的社会管理创新研究——基于苏州的困境和路径调研”（AJ10301313）；江苏省大学生实践创新训练计划项目“城乡一体化背景下老年人养老的需求评估”（5731565713）的阶段性成果。

梁君林，男，山西太原人，苏州大学社会学院教授，研究方向：社会保障理论与制度。魏臻，男，江苏镇江人，苏州大学社会学院，研究方向：社会发展与变迁。