绿图计划作为美国城市发展媒介的构建方法与推动力探究

冯艺佳 赵晶 王向荣*

1 绿图计划

1.1 概述

绿图计划（greenprint）指一份能够引导社区的发展在自然环境保护与经济发展之间寻求平衡的规划文本。正如工程施工需要一个“蓝图”（blueprint），营造一个可持续的城市和社区也需要一个“绿图”。绿图计划最早于21世纪初出现在美国马里兰州，后推行至整个国家。绿图计划的适用尺度较大，其作用范围可覆盖城市的主要区域、整个城市乃至整个州域。计划的制定由“公共土地信托基金”（TPL: the Trust for Public Land，非盈利组织）负责[1]，运用地理信息系统（GIS）建模和地图技术来识别具有保护价值、进行资源管理和适合发展的区域，对网络脆弱性进行优化，从而制定连续、系统的整体策略和多层次格局。在城市形成初期，古代的城市景观系统塑造了城市空间形态，调和了人工干预与原始自然系统的矛盾[2]；而在城市高度发展的今天，绿图计划作为一个综合的规划框架，不仅保护了自然、历史、文化和游憩资源，还为城市空间的合理拓展和社区健康发展提供了最佳方式[3-4]。

1马里兰州绿图

2孟菲斯中南部区域概况

1.2 发展概况

2001年7 月，马里兰州以法案的方式通过一项为期5年的绿图计划，起初在巴尔的摩县进行试点，后推广至整个州域（图1）[5]。这也拉开了美国各州制定并推行绿图计划的序幕。此前，美国已将绿色基础设施确定为城市和社区永续发展的重要战略之一[6]，各地先后出台了针对土地、水系和开放空间等的恢复保护策略。而绿图计划则更具综合性，它对区域的绿色基础设施进行识别，通过加强连接来形成绿色网络，并形成系统的评价体系。如今，随着第一期绿图计划的陆续实施，许多地区和城市已完成了对所辖区域的识别和绿色网络的优化，并在此基础上根据当地情况和发展目标制定了新的绿图计划①。相较早期仅着眼于生态网络和绿色空间的规划阶段，现在的绿图计划范畴已经大大扩展，以上一阶段构建的绿色网络为骨架，叠加人口、就业、住房、交通、文化资源等信息，用绿色网络串联发展规划，形成更生态、更发达、更宜居的城市和社区，促进整个区域人居环境的转变。

1.3 在城市发展中的媒介作用

绿图计划对整个社会产生的影响和作用体现在多个方面：与绿色网络直接相关的方面包括提供多样的休憩健康活动、提升水和空气质量、保护和恢复自然栖息地及保护历史和文化资源。在此基础上，绿图计划为居民提供了解自然、历史和环境的机会，强化人与自然和人类之间的交流互动；拉动经济发展，促进社会公平性，塑造健康、安全的社区环境。在这一系列过程中，绿图计划在生态环境与城市建设之间、景观生态与其它领域之间发挥了重要的媒介作用。作为一个超越政府部门甚至城市边界的整体规划，绿图计划凭借开阔的视野、多元的内容和丰富的资源，获得了强大的协调力和推动力。针对地区存在的问题及其优先级，绿图计划对人员和资金进行统一调配，确保最高的效率和最优的结果。所有的决策均在绿色网络的基础上形成，风景园林学和生态学的理念也藉此契机与经济、交通、人口等其它领域产生联系。

2 国城市绿图计划构建的步骤和方法

美国绿图计划在景观促进城市发展中发挥着突出的媒介作用。基于已有的多个美国正在推行且已初见成效的绿图计划，总结出其具有普遍意义的构建步骤和方法。可以看到，从准备工作的着手到最后的实施阶段，制定者无不在将社会的方方面面纳入考虑，并时刻强化绿色网络对城市发展的影响作用。

2.1 确立发展导则和发展方向

绿图计划发展导则多依据区域特点和计划的目标来确立。在此基础上，参考原则的相关内容、区域长期关注的问题以及社区会议和网络征集民意等方式，总结亟需提升改变的重点领域，进而确定绿图计划的发展方向。通常情况下，增加公园绿地、新建绿道、增强绿色空间可达性、改善环境和游憩设施状况等导则在美国各地区的绿图计划中普遍存在，在此基础上，根据地区存在的特殊问题，再酌情拟定新的导则。美国孟菲斯的中南部区域（图2）在居住上种族隔离现象严重，且区域居民普遍收入低于全国平均水平[7]。针对这些问题，该区域绿图计划的导则制定侧重于提高社区宜居性和刺激区域经济发展，如规划土地利用并改变分区来促进住房的公平性和价格的合理性；通过提升中南部区域的生活质量来吸引投资、留住居民，促进社区的经济和就业；增加对区域绿道和开放空间的投资和政策倾斜等[8]。

在发展导则内容的基础之上，结合区域亟待解决的主要问题，绿图计划会重点确立几个发展方向。在下一步的工作中，执行委员会将这些发展方向做适当合并和调整，把工作人员划分为几个工作组，分别负责一个方向的调查和数据分析评价。这为绿图计划的有序推进奠定基础。

2.2 现状调查和分析

发展导则和方向确立以后，“公共土地信托基金”（TPL）通常会与当地政府和组织结合，使用一系列分析来了解区域状况，如利益相关者（Stakeholder）调查，地理信息系统（GIS）数据分析，现有公园和绿色空间分析以及资金来源分析等[9]。

2.2.1 利益相关者调查

利益相关者包括土地保护机构、公园管理机构、环境教育非盈利组织、学术院校、规划部门、农业合作社、政府官员、联邦项目部以及城市居民。通过访谈和现场采访，TPL了解到城市内部和周边主要公园和绿色空间的活动类型、承载容量和保护目标。

2.2.2 地理信息系统（GIS）数据分析

TPL从地方、区域和州层面收集水文资料（洪泛区、流域、自然和人工水体、再生水和湿地）、交通资料（一二级道路、铁路和航线）、开放空间资料（公园、休闲设施、历史文化街区、绿道、高尔夫球场等）（图3）、人口资料（数量、密度、年龄分布、收入分布、种族分布）以及政区边界等数据。使用这些数据，TPL对区域的自然和社会资源进行分析，形成一系列分析叠层，如年收入较低的家庭（少于25 000美元）百分比、少年（小于14周岁）和老年（超过55周岁）人口占总人口的百分比、社区距最近公园或开放空间的距离等，以得出现阶段公园与社区的关系以及为居民服务的情况。

2.2.3 现有公园和绿色空间分析

2001—2002 年间，TPL曾在全国范围内进行为期18个月的调查，最终确定7个因素是衡量一个优秀公园的关键[10]，即清晰的用途；不断更新的规划和社区参与进程；充足的土地、员工和设施；平等的可达性；使用者的满意度；安全，无犯罪和灾害威胁；超越自身边界，为城市带来效益。这些因素也成为分析现状公园和绿色空间状况的主要评定指标。除此之外，水源是否洁净、是否有绿道串联等也常作为评定因子。

2.2.4 资金来源分析

绿图计划是一个长期项目，其成功运行必须依靠稳定的资金来源，因此，对潜在资金来源进行分析很有必要。考虑对象包括州和地方各级政府，如税收部门和债券机构；各种组织机构；慈善基金以及私人赞助。此外，鉴于绿图计划涵盖地区广、包含项目多，因此需考虑对资金的多种利用模式，如项目主导、司法介入和地区管理等。

3伍德斯托克现状公园

2.3 分析数据得到初步概念图

现状调查和分析获得多方面的数据，地理信息系统（GIS）将数据图示化表现后成为一系列现状图纸。这些图纸反映了绿图计划在制定过程中所要考虑的因素。将这些图纸进行叠加，可以得到绿图计划的最初概念图（图4）。一般情况下，区域的主要自然特征会作为骨架，如较大的河流、起伏的山系等，公园、廊道等绿色空间则是组成绿色网络的主体。将绿色网络图作为基底，之后根据要研究的问题进行相关因子的单独叠加。如要研究人口分布与绿色网络的关系，则将人口分布图与绿色网络图进行叠加，可反映两者的连接度、可达性和相对密度。未来，绿色网络应向人口密度较高的区域发散，并在市中心、就业聚集地增加密度（图5）；将交通网络图与绿色网络图叠加亦能反映许多问题，如两者之间的连接状况、需要连接和适合连接的大致位置等。交通网络作为人们就业、服务、活动等的重要网络，一般密度较大，但受行政边界限制难以发散；绿色网络则通常较为发散，但密度较低，整体较为松散。将绿色网络与交通网络进行连接，是增强绿色网络可达性的重要途径，环状的绿色网络与放射状的交通网络可互为补充，更好的覆盖整个区域（图6）。

4 因子叠加

5 绿色网络与人口分布叠加图

6 绿色网络与交通网络叠加图

2.4 确定愿景、目标和指标体系

2.4.1 确定愿景、目标和指标

愿景、目标与指标的确定基于绿图计划委员会、社区会议以及实地调查。愿景（Vision）指绿图计划为了城市和社区的利益所努力试图达到的状态。目标（Goal）指对绿图计划发展方向和导则的概括描述，可以有多个。指标（Criteria）指达成目标所需的行动和策略，具有针对性、可度量、可实现和时效性等特点，针对每个目标一般有多个指标。三者结合，构成绿图计划的目标框架。（表1）

2.4.2 确定需求和优先级并建立指标体系

在目标体系确立之后，通过在社区发放调查问卷来了解民众的需求和优先级，以及对目标体系的认同度。利用问卷统计结果并结合资源分析，综合考虑反馈意见来对城市资源进行分析。将指标层叠加并通过GIS空间分析软件进行赋值，来将对应目标进行图示。这些地图表示在每个目标框架下的优先保护区和暂缓保护区用地范围。将所有目标地图叠加，得到绿图计划综合保护优先级地图。综合地图显示了土地保护和绿地范围，是未来进行绿色空间和步道规划的基础。

表1 伍德斯托克市绿图计划的目标框架

此外，还可对每个具体指标确定权重，建立指标体系。权重值以规划过程中相关政府部门和机构的反馈意见为基础，反映了当局对不同保护领域的相对重视程度。指标体系确立后，也可反过来作为当局实施保护工作的参考。从表2圣克拉拉县绿图计划的指标体系中可以看到，5个目标分别被赋予30%、30%、15%、15%和10%的权重值，这也间接反映了这5个方面在本次绿图计划中的优先级[11]。

表2 圣克拉拉县绿图计划指标体系

2.5 根据区域情况制定策略

策略是解决问题的方法，在愿景和目标的大框架下拟定，能够反映区域未来发展中实质性的、可衡量的变化。策略一般有多个，涵盖计划的方方面面。当区域较大或目标较复杂时，分目标下也同样会拟定实施策略，内容包括政策的变化、规章的制定、需要采取的行动等。

孟菲斯中南部区域绿图计划作为该地区第二阶段的规划，在已形成的绿色网络基础上，致力于将人口、工作和社区等多个因素串联起来，构建整个区域的发展网络。因此，其拟定的策略有8个方向，分别为开放空间网络、平等参与、交通可达性、社区健康、公平住房、环境与资源可持续、经济发展以及长期规划，每个方向下又拟定了详细的分目标和策略。以开放空间网络为例，该方向细分为3个目标，每个目标下分别有9条、7条和5条策略。这样可保证策略达到能够直接实施的详细程度，避免因目标过大而陷入空泛。

2.6 目标实施和效益评估

绿图计划制定完成，且经公示各方无异议之后，TPL即不再发挥主导作用，转而由地方政府协助计划委员会进行实施和管理工作。从美国的情况来看，推行过程通常较为顺利，基本能够完成事先安排的阶段性目标和行动计划。绿图计划并不是一个强制性的规划，虽然对区域现有的政策法规有一定的补充作用，

但其有力的推行主要依靠充足的资金支持、严密的实施计划以及定期进行的查验评估[12-14]。

表3 孟菲斯中南部区域绿图计划5年期阶段性目标与行动计划（2015-2020）

2.6.1 估计预算并筹集资金

稳定而可持续的公众和私人投资是保障绿图计划发展并实现长期目标的基础，因此，为确保项目的顺利实施，计划委员会必须在制定绿图计划时即估算项目所需的资金数量，并对可能的资金来源进行总结，以确保获得用来收购和发展公园绿道等项目的资金。其中，来自政府部门等的公共投资是资金的主要组成部分，用来收购并保护绿色空间用地。政府可通过发行一般责任债券来为地方建设筹集资金，提高财产税和消费税，从而为绿图计划提供资金支持；私人投资和慈善机构等来源则作为补充，用来宣传绿色空间的环境效益、更新游憩设施及举办学习项目等。相关统计表明，在孟菲斯中南部地区，将消费税在原基础上提高1/8，则在未来20年中可筹集资金4.21亿美元，平均到每个家庭的数量为每年18.49美元，相当于两张电影票的成本[7]。这笔资金可有效支持为期25年的孟菲斯中南部区域绿图计划的发展。

2.6.2 制定阶段性目标和行动计划

绿图计划的实施年限视规划地区的具体情况而定，但由于整个计划包含较大区域的多项内容，故时间周期一般较长，总体目标较为宏大。具体到实施层面时，就有必要将时间段和目标进行拆分，确立阶段性目标，进而制定行动计划。表3为孟菲斯中南部区域绿图计划5年期阶段性目标与行动计划，阶段性目标共有9个，针对每个目标有3-4项具体的行动计划，并有明确的时间节点。如今，项目开展将近一年，部分行动计划已经完成，反映了整体工作的稳步推进。

2.6.3 定期进行效益评估

在阶段性目标完成之后，要随之进行效益评估，以判断目标的完成情况，以及目前的实施方向是否需要调整。每个方面的评估均有不同的标准，如通过绿色空间的分布、总面积、使用率以及绿道的总长度，可以评估绿色网络的建设情况；通过不透水覆盖面比例、树冠覆盖率、湿地总面积、农田总面积以及用于建设的湿地和农田面积可评估环境的可持续发展状况；而通过患病率、社区公园的可达性、医疗机构的可达性等则可以评估社区是否健康发展。评估结果为下一步阶段性目标的拟定提供参考，并可作为筹集资金时说服投资者的有力证明。

3 美国城市绿图计划在绿色人居环境转变中的推动力

在经历了近50年的人口减少和经济不振后，人们发现城市的盲目扩张带来了空气质量下降、雨洪灾害、景观遭到破坏、对汽车过于依赖等一系列问题。许多城市开始将目光投向城市现有的公园、森林、栖息地等绿色空间，并逐渐认识到绿色空间也可以成为城市经济基础设施的组成部分，对其重新整合和利用可在城市和社区中创造经济价值，并将有助于城市复兴。绿图计划通过整合交通、公共空间、生物栖息地、水资源、农田、教育以及文化资源等多方面的功能，形成生态景观系统，推动区域整体发展。

3.1 产生巨大的经济效益

研究表明，公园、绿道、步道、开放空间、保护区和乡村景观可以增加社区的宜居性并促进经济发展，它们对就业人口、居民以及生态旅游的游客有着巨大的吸引力。公园、绿地、小径等可以增加其邻近区域的潜在经济价值。在科罗拉多州博尔德，靠近绿道小径的住房价值升高32%；在俄勒冈州波特兰，距离开放空间1/4英里（0.4km）步行距离的住房平均占销售额的16%；在德克萨斯州奥斯汀，邻近绿道小径的住宅卖价高出20%；同时，绿图计划还能减轻地方政府的税务负担。佐治亚州立大学2002年的研究表明，在住宅用地上取得1美元税收需要支出1.24-2.26美元的社区服务费用（如垃圾收集，学校，图书馆等），而从绿地上取得1美元税收只需要支出0.2-0.36美元[15]。

3.2 补充城市现有规划并带动各级管理机构的合作

绿图计划的拟定会参考城市相关的规划和研究，根据其内容来拟定保护、提升、实践和维护等分级策略。而这些策略又会反过来作为现有规划的补充，影响政府的年度工作和相关预算。如美国加利福尼亚州的圣克拉拉县绿图计划即参考和补充了《海湾地区规划》、《供水基础设施总体规划》、《水资源总体规划》、《圣克拉拉山谷栖息地规划》、《保护地网络》、《海湾地区关键连接廊道项目》、《保护农田边界计划》、《濒危报告》、《县域步道总体规划》、《公园用地收购计划》以及县域各项总体规划等十余项现有城市规划[11]。值得注意的是，绿图计划旨在补充而非替代这些指导文件，同样对这些规划的实施也将起推动而非领导作用。

另外，绿图计划还作为政府各个职能部门、非政府机构、市民组织等管理机构之间的交流媒介和协调中心，从多个层面促成他们达成共识，进行跨辖区、跨部门、跨级别的合作行动。事实证明，这种跨界的合作行动产生了事半功倍的效果。

3.3 引导民众广泛参与

绿图计划委员会由来自城市规划委员会、公园和娱乐咨询委员会、青年咨询委员会、下属县政府、乐于参与的市民以及相关企业的代表组成，通过一系列会议、调查和项目网站来与居民、企业、土地所有者以及生物学、水资源学、宜居社区和游憩领域的专家学者进行对话，反馈意见被修改和采纳。这为公众参与到政府当局的决策中提供了机会，居民切实的感到自身与城市的联系大大加强，由此激发责任感和归属感。

3.4 为其它发展带来机会

绿图计划的成果建立在充分的数据采集和民意调查之上，可以作为城市管理者决策的参考。绿图倡导健康的城市发展模式，认为经济建设不应以摧毁生态系统为代价，基础设施的投资应避开生态敏感区域[16]。这也为许多以前未被重视的方面带来发展机会：更多的公园和设施将被建设以满足日益增长的人口需求；游憩地和栖息地连接处的保护得以加强；农田和牧场得到保护，经济进一步发展；水源地、地下蓄水区等生态敏感区域得到重视等。

4 结语

美国对于绿色空间的保护由来已久，各个地区的绿色网络已基本趋于完善。在此基础上，绿图计划应运而生，开始进行以绿色网络为骨架串联社会各个因素、推动社会整体发展的有益尝试。由于具有时间久、范围大、内容广的特点，绿图计划在构建过程中遵循了严格的步骤和方法，旨在能够真实反映并充分结合区域情况和民众意见，确保绿图计划的实施成为推动城市发展的媒介。十几年的实践表明，绿图计划作为景观、生态与城市各行各业的联系纽带，不仅进一步完善了区域的绿色网络，也以此为契机带动了城市的经济、交通、社区、就业等方面的发展提升。

当然，绿图计划也存在一定的问题：当覆盖范围过大时，绿图计划的规划内容过于宏观，而使具体的执行过程失去控制；在城市建设已破坏生态环境的区域，缺乏明确的应对方法；其本身不具备法律的强制效应，无法对违规行为形成有效限制等。针对这些问题，未来绿图计划的发展将会增强专业性、时效性和法制性。随着区域、城市等较大尺度下绿图计划的完成，下一阶段的绿图计划将针对某个具体的生态系统如某片森林、某条河流等进行专项规划，目标和策略更加详细，也更富深度；在较长的时间周期内，随场地情况的改变实时进行计划调整；此外，还将与拥有执法权力的政府部门相结合，保障执行力度。

目前，我国日益重视对绿色空间的保护和生态网络的构建，对已破坏自然环境的城市进行建设控制和绿地恢复，形成环形绿带和楔形绿地相结合的绿地系统。然而，城市建设与绿地保护的矛盾依然尖锐，大部分城市的绿色网络尚未形成和完善。在这一过程中，可借鉴美国绿图计划的构建方法，直接将城市发展的各个方面考虑进来，与绿色网络协同发展，使绿色网络融于城市发展之中，真正成为解决城市发展与自然环境之间矛盾的媒介。

注释：

①这里所称的“第一期”绿图计划是作者对初期阶段绿图计划的表述，事实上绿图计划并无统一的分期，也没有统一的目标和实施周期。总体来看，不同地区最初制定的绿图计划之间内容差别不大，但在此基础上后续发展的绿图计划就各有千秋。在第二章构建方式的阐述中，绿图计划初期和发展期的内容均有包含。

② 图1来自http://geodata.md.gov/sggatlas/index.html? sgg Webmap=5bc1ae879a4d462995f63c5679c93807&sgg The me=greenPrint&extentBBox=-8701898.712907465,4637294.801374331,-8404405.798821704, 4831139.105105445&exten tSR=102100，图2来自http://midsouthgreenprint.org/about/background-and-process/，图3来自参考文献[15]，图4-图6来自http://midsouthgreenprint.org/greenprint-20152040/concept-map/。

③表1翻译整理自参考文献[15]，表2翻译整理自参考文献[11]，表3翻译整理自参考文献[12]。

[1]Hopper K. Local Greenprinting for Growth[J]. Trust for Public Lands and National Association for Counties, 2002.

[2]郑曦,马璐璐.景观综合体作为城市发展媒介的特征与构建探索[J].风景园林,2014,(2):16-21.

[3]邢忠,乔欣,叶林等.“绿图”导引下的城乡结合部绿色空间保护浅析美国城市绿图计划[J].国际城市规划,2014,29(5):51-58.

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[7]Memphis and West Memphis Metropolitan Planning Organizations (MPOs).The Mid-south Rrgional Greenprint[Z].2014.

[8]The United States Department of Housing and Urban Development.[EB/OL].[2015-07-10].http://portal.hud.gov/hudportal/HUD.

[9]The Trust for Public Land.[EB/OL].[2015-07-20].http://www.tpl.org/.

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[11]Santa Clara Valley Open Space Authority.The Santa Clara ValleyGreenprint[Z].2014.

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[14]The Trust for Public LandSonoran Institute.Garfield County GREENPRINT For Conservation & Economic Opportunity[Z].2012.

[15]The PATH Foundation,Pros Consulting.TheGreenprints Project[Z].Ecos Environmental Design,Inc,2008.

[16]The Trust for Public Land.The Central Texas Greenprint for GrowthConservation &EconomicOpportunityfor Hays County [Z].Capital AreaCouncil ofGovernments,2009.