以技术路径改善社保经办管理体制

■文／鲍淡如

以技术路径改善社保经办管理体制

■文／鲍淡如

鲍淡如

曾任上海市社保中心主任、上海市人力资源和社会保障局副局长。受聘任清华大学、华东师范大学特约研究专家，上海工程技术大学客座教授。上海现代金融职业研究所所长。

《社会保险法》规定：“统筹地区设立经办机构。社会保险经办机构根据工作需要，经所在地社会保险行政部门和编制管理机关批准，可以在本统筹地区设立分支机构和服务网点。”同时又明确，县级以上人民政府“将社会保险事业纳入国民经济和社会发展规划”“对社会保险事业给予必要的经费支持”，还明确“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作”“全国社会保险信息系统按照国家统一规划，由县级以上人民政府按照分级负责的原则共同建设”。

在社会保险事业发展的初期，县级人民政府按照职责分工，建立了县级统筹并设立经办机构。统筹层次和行政级次的对应落实在县级。随着社会保险事业的发展，统筹层次逐渐提高，统筹层次和行政级次就出现了不对应的情况。而且不同险种提高统筹层次的时间和步骤也不一致，出现了许多新情况。至2013年，在全国8363个经办机构中县级举办的机构7306个，占87.4%。理顺管理体制成为提高统筹层次的重要条件。

长期以来，我们对经办管理体制的理解囿于左右为难的选择中。提高统筹层次，推动实行垂直管理体制，但担心地方没有积极性；维持较低的统筹层次，实行属地管理体制，但不符合社会保险发展的方向。其实这是把经办管理级次与统筹层次机械地捆绑起来的结果。

上海的养老和医疗保险都实行了市级统筹，但经办管理体制却不尽相同。负责养老的经办机构实行垂直管理体制，区县级经办机构成为市级经办机构的分支机构；市级经办机构对区县分支机构的人财物实行统一领导，业务工作也完全垂直管理。医保经办机构分为市级机构和区县机构，区县机构不是市级机构的分支机构，而是区县人力资源社会保障局所属的独立机构；市级机构不负责对区县机构的人财物统一管理，但坚持业务工作的垂直管理，区县机构按照业务分工做好本区域的医疗保险经办服务工作。

从管理效果来看，上海的养老和医疗保险管理并没有太大差异，都将全市统筹管得较好。两大机构管理的共性何在？在于统一业务政策、统一业务标准、统一权限分工、统一计算机应用程序，从而达到了业务垂直管理的效果。由此看来，省级统筹并不一定要将统筹区内的经办机构整合成一个机构。只要坚持业务垂直管理，就能达成统筹区内业务统一管理的要求。

联想到社会发展过程中一些组织的演变过程，也很受启发。比如跨地域发展的大型连锁企业，在开始的时候，投入大量真金白银开设直营连锁网点，后来演变成寻找合作伙伴发展加盟连锁网点。直营的既管资产又管人，还要坚持统一经营标准；加盟的不管资产不管人，只管统一经营标准。而一般消费者根本分不清是直营的还是加盟的，因其经营标准一致就认定了它。

由此看来，垂直管理的核心是业务的统一和标准化，并不必然表现为人财物的统一管理。鉴于此，笔者认为社会保险的发展离不开各级政府的支持，绝不是一家高度集中统一的经办机构可以独立支撑的。在推动社会保险提高统筹层次的过程中，更应当注重走统一业务政策、推进管理标准化的技术路径，更注重追求实质上的垂直管理。这样可以减少改组机构而带来的困难和问题，也有利于县以上人民政府继续落实促进社会保险事业发展的责任。

业务政策的统一和业务管理的标准化会对统筹地区内各级经办机构的分工和运作模式带来深刻影响。愈是基层的机构愈会朝贴近群众办事需求的方向发展，愈会向公共服务综合平台的方向发展。这对整个经办管理体制的建设是极有好处的。■