美国1969年率先立法建立环评制度世界环评制度发展路线图

2015-09-23本刊主笔刘国伟

环境与生活 2015年10期

◎本刊主笔刘国伟

◎本刊主笔刘国伟

今年以来，围绕新《环保法》的颁布，国家环保部进一步加快了深化环评制度改革的步伐。我们知道，随着工业化国家在发展进程中逐渐认识到产业对环境具有的极大破坏性，20世纪60年代，美国率先诞生了环境影响评价制度。随着这一制度的发展成熟，至今已成为世界各国应对环境污染的重要法律手段。让我们先看看近半个世纪以来各国环评制度的发展路线图和一些环境个案对环保的推动。

产业污染催生环评制度

随着“二战”后世界范围内工业化和城市化速度的加快，一些先进的工业化国家不断发生大规模环境污染事件，并由此出现了两次环境问题高发时期。这些环境事件推动了环评制度的确立。

第一次环境问题高发时期出现在20世纪60年代，这一时期污染公害事件频繁发生，人们认识到要预防污染，人类应该在开发行动前预测和评价其后果，事前采取消除和减轻影响的措施。1964年在加拿大召开的国际环境质量评价会议上，学者们首先提出了“环评”的概念。此后，美国于1969年终于第一个通过立法确立了环评制度。这标志着环保工作由被动治理向积极防治的转变。当时环评的重点放在针对单个建设项目的评价上，形成了以单个项目为核心的传统环评（简称EIA）方法，并被世界各国广泛采用。

曾几何时，大烟囱是工业经济发展的象征，但也带来了环境污染。

第二次环境问题高发时期出现在20世纪80年代初，一直延续至今。随着产业规模的扩大以及经济迅猛发展，出现了大范围的生态破坏，主要以大气污染物的越界传输、流域水污染、酸雨、温室效应、臭氧层破坏、生态破坏、土地荒漠化和濒危物种等区域性和全球性的环境问题为代表。这一阶段环境问题的特点，由过去的短时期、高浓度的急性伤害，向长时期、低浓度的慢性伤害转变，由局部地区污染向区域性污染转变。这使得人们开始把目光由上述“战术”层面的局部环境问题，扩展到战略层面的全球性环境问题，战略环评（SEA）应运而生。战略环评就是针对政策（Policies）、计划（Plans）、规划（Programs）三者及其替代方案的环境影响，来进行系统的和综合的评价。

环评的技术方法业界经常使用两种。一种是工业产品法，即利用产品环境生命周期分析来确定和衡量工业产品（包括与产品相关的原材料、生产、使用、处理等活动）对环境的影响。另一种是模糊逻辑法，因为许多环境影响难以量化（如景观质量、生活品质和社会认可等），此时就要用到模糊逻辑方法。

美国：开环评风气之先

在世界范围内，美国首开环评制度先河。1966年10月，在美国众议院的科研开发小组委员会的报告中，首次正式采用了“环境评价”这一术语。1969年美国制定了《国家环境政策法》，首次规定了环评（EIA）制度。《国家环境政策法》意义重大，它宣告美国的环境政策不再像过去那样仅仅视环境为自然资源，而是要在人和其所处的环境之间建立“和谐关系”。该法首创了后来为世界各国争相仿效的环境影响报告书。

美国环评制度主要有三项内容：

一是包括建议行动在内的各种可供选择的方案，详细说明各种可供选择的方案是环评的核心内容，这包括建议行动和替代行动两类，后者是指可以替代建议行动并实现其预期目的之方案。

二是分析各种方案对环境可能的影响，这一部分的数据和分析必须与环境影响的程度相称。

三是各种行动方案及其补救措施的环境后果，包括直接的、间接的环境后果及程度，各种行动方案和补救措施对包括能源在内的自然资源的需求等。

美国环评制度对于公众参与的规定，主要放在《国家环境政策法实施条例》（简称CEQ条例）中，包括参与阶段、参与范围、参与人员、参与效果以及参与限制等。如项目审查前不必通知公民，但审查后应通告，一般公开的时间为45至90天；公民可以参与规划过程；公民有机会得到环评文件；公民可以提交有关项目书面评论；当有较大争议或公众对听证感兴趣时，可要求举行听证会；公众有权了解做出最后决定的理由；公众可以在参与环评后不少于30天收到有关信息；公众可以质问环评的充分性等等。

美国环境法律记者网介绍了公众参与环评的一个著名案例，即1983年塞拉俱乐部与陆军工程兵团对簿公堂的事情。塞拉俱乐部是美国最大、历史最久、最有影响力的草根环保组织。该组织认为，联邦公路管理局和陆军工程兵团，在纽约西区公路和垃圾填埋场工程项目上违反了《国家环境政策法》。最后，联邦法庭裁决，该工程项目的环境影响报告书没有提供充分的信息说明工程对当地渔业的影响，因此联邦公路管理局和陆军工程兵团违反了《国家环境政策法》。2003年，塞拉俱乐部再次出手，起诉内华达州运输部，因为后者拒绝对穿过拉斯韦加斯的95号公路拓宽工程中的颗粒物排放和有害空气污染物做补充性的环境影响报告书，这桩官司直接导致了公路工程停工。

欧盟：法律体系分为两层

欧盟作为当今经济一体化程度最高的区域性国际组织，其环评制度凭借独特的立法框架与实施机制，不仅推动了欧盟自身环境政策的一体化进程，更促进了其成员国环评体系的建立和完善。

1985年，欧盟的前身欧共体制定并通过了《关于环评的指令》及其修正案，加快了20世纪80年代后期欧盟各国环评体系的建立。此后20余年的发展过程中，欧盟通过对原指令的修订和阶段性审查，逐渐形成了一套较为系统和完备的环评体系。2001 年7月，欧盟正式发布欧洲战略环评指令，所有欧盟成员国必须执行该指令。

澳大利亚在环评中重视湿地生态的保护，图为该国库伯格半岛的湿地。来源：拉姆萨公约官方网站

欧盟环评的法律体系涉及两个层次的立法，分别是欧盟层次和成员国层次。欧盟层次的立法主要包括欧盟基础条约、欧盟机构根据基础条约制定的各种法规、指令和决定以及欧盟环境行动计划；成员国层次的立法主要指各成员国为实施欧盟环境政策所制定的国内法。

在公众参与问题上，欧盟环评指令及战略环评指令均做了规定。前者的第6条要求其成员国必须保证关于开发项目批准的任何信息都应让公众得知。战略环评指令的第2条对参与的公众进行了定义，所谓公众是指单个或多个自然人或法人以及国家法律、惯例规定所组成的协会、组织或团体。

日本：先判定是否需要环评

在日本，环评的第一步是判定是否需要进行环评。

第二步则是确定评价方法，先做“环评方法书”，然后分别送交都道府县知事和县镇长。方法书公告一个月，期间无论谁都可以提出意见和建议。评价者汇总提出的意见概要，送交都道府县知事和县镇长，90天以内决定环评的方法。

瑞士绿十字会发布的2013年环保评估报告《世界十大污染地》中，俄罗斯的捷尔任斯克和诺里尔斯克被列入名单，图为被化学工业严重污染的捷尔任斯克。

第三步是进行环评，评价者进行充分的调查、预测、评价。

第四步是环评结果报告书的修改和定稿。这是环评中具有决定性意义的阶段，是报告书编制程序的核心环节。评价者必须在初稿形成之后和在定稿形成之前公布报告书，公布后一个半月内任何人都可以提出意见。评价者根据建议修改报告书，再听取许可机关意见，对报告书进行最后修改。报告书定稿之后，再次邀请有关各方对其进行评议，经过许可机关审查，使其成为决策依据之一。

这样一套程序下来，环境影响报告书能够比较充分地反映拟议行动及其替代方案的环境影响，为决策提供全面、客观的科学依据。

俄罗斯：环评与生态鉴定并行

进入新世纪以来，俄罗斯环境污染形势严峻。国际环境机构瑞士绿十字会发布的2013年环保评估报告《世界十大污染地》，俄罗斯有两个地区名列污染最严重名单。

在环评方面，俄联邦除了颁发专门的《俄罗斯联邦环境影响评价条例》，还发布了《俄罗斯联邦生态鉴定法》。所谓生态鉴定，就是生态鉴定机关的成员依照相关法律规定，根据专业知识或权威论述来评定鉴定对象的环境影响和鉴定对象的合法性，以鉴定结论的形式说明鉴定对象是否符合生态规定。生态鉴定的结论有两种形式，一是国家生态鉴定（具备法律效力），这是必须执行的；二是社会生态鉴定，不具备法律效力，只起参考作用。

在哥伦比亚蒙波斯修建公路的方案被环评机构否决。图为从哥伦比亚第一大河马格达莱纳河上远眺风光旖旎的蒙波斯。

俄罗斯的生态鉴定，更侧重于预防人的活动对自然环境可能产生的不良影响，以及实施后带来的不良社会、经济及其他后果。生态鉴定的对象，首先是生态政策，具体包括联邦和联邦主体实施的、可能对自然环境产生消极影响的规范性和非规范性法律文件草案等，其次才是俄境内企业和其他经济活动项目的新建、改扩建、技术改造、歇业和关闭的经济技术论证和方案。对于国家政策的评价和鉴定，是俄罗斯环境影响评价的一个特色和长处所在，值得借鉴。

澳大利亚：联邦比州政府慢一拍

在澳大利亚，各州引进环评走在了联邦的前面，1974年新南威尔士州污染控制委员会率先引进了环评导则。1999年，联邦通过了《环境和生物多样性保护法》（EPBC），对以下8个方面的资源进行保护：世界遗产、国家遗产地、按照《拉姆萨公约》应予保护的湿地、按照国际协定予以保护的外来物种、濒危物种和生态群落、联邦海洋环境、原子能活动（包括铀矿开采）场地和国家遗产等。

值得一提的是，为了协调各州和联邦之间的法律，澳大利亚联邦和各州间还签订了一系列的双边协定，来协调环评的执行。

加拿大：部门权限有法可依

加拿大于1973年就确定了环评制度。加拿大的《环境评价法》规定了独立的环评程序，类似于日本、葡萄牙、西班牙等国家。加拿大环评的程序主要分为项目审查、项目调查和编写报告以及公布批准阶段。加拿大注重每个环评环节中相对应负责机关的权力制约，每个部门的权限都很明确地在该法中写明，更重要的是，为了保证公众能更好地参与环评，加拿大环评立法很注重环境信息的公开。

哥伦比亚：环评结论是修路无益

哥伦比亚蒙波斯地区的公路建设，为我们提供了一个很好的战略环评范例。

蒙波斯地区形势复杂，是哥伦比亚地区政治暴力活动的多发地之一，也是游击队叛乱活动的多发地之一，当地居民属于该国最贫困的居民之列。哥伦比亚政府希望世界银行资助兴建一条公路，这项工程已纳入政府的“和平道路计划”，被视为推动该地区发展的契机。不过，蒙波斯地区又有重要的湿地生态系统，该国80%的淡水渔业产量来自这片湿地，因此这里具有很高的生物多样性价值。

世界银行认为，在这里进行战略环评非常困难，所以他们找了一个活跃在当地的非政府组织帮忙，通过它去完成战略环评。这个非政府组织在当地社区进行了深入调查，剖析了该地区的自然价值、生物价值、社会价值、经济价值和文化价值与经济发展的关系。

战略环评的第一个结论出人意料，哥伦比亚政府也很吃惊，因为其结论是，对当地社区来说，陆路运输不是发展重点，修一条贯穿该地区的公路以推动发展的想法是不切实际的，修公路不会给当地社区带来多大好处。

第二个结论是，土地使用限制是当地发展的主要障碍：极少数土地所有者拥有好地，大部分居民被推向河漫滩地和潟湖区，从事农业经营。

第三个结论是，当地存在生态系统加速退化和生态系统生物多样化价值加速下降的问题，这是由当地土地所有者和岛上已有乡村道路的侵蚀造成的。

最后，这份战略环评给出的解决方案是，市级、省级、国家级管理机构重叠，是影响该地区发展的主要限制因素，必须切实改进该地区各行其是的管理方法。另外，还需要允许和鼓励在私有土地上建立保护区，以改善当地的河道运输。

中国香港：铁路为鸟儿让路

2003年开工的香港落马洲支线铁路，当列车从市中心往西北方向驶离上水站后，会驶入穿过塱原湿地的地底隧道。该隧道是一番激烈的环评争论后的成果。在计划初期，建设方九铁公司想让落马洲支线塱原段以高架天桥形式穿越塱原湿地。但这个计划遭到各环保团体强烈反对，他们认为兴建高架桥将严重破坏塱原湿地的生态环境及地貌。这片淡水湿地是众多鸟类的栖息地，目前塱原共录得210种鸟类品种。即使九铁公司提议工程完工后会尽量恢复原貌，环保署长罗乐秉仍不予认同，拒绝对工程签发环境许可证。

九铁公司不服，向港府环境影响评估上诉委员会上诉，但最终被驳回。最后，九铁公司不得不另辟蹊径，采纳香港科技大学的方案，改以地底隧道穿过湿地。虽然这个方案会使铁路的建造成本上升、完工日期延后，但此方案还是获得了大多数人的接受和支持，被视为平衡生态与基建需要的可持续发展方案。

（本文写作过程中参考了《美中环评制度比较研究》、《澳大利亚的矿业管理及其启示》等文献，以及世界银行、环境法律记者网和维基百科等网站的信息，特此致谢。）