对代议制的解构

舒秀芳

摘要：民主作为一种政治体制形式，经历了从雅典直接民主到近代代议制民主的漫长发展过程。直接民主最符合民众的普遍期待，却因太过理想化而未能在现实的政治土壤上生根发芽。代议制民主虽然借鉴和吸纳了直接民主思想的合理部分，并获得了实践的可操作性，但仍存在实质上的少数人专政以及阶级立法等缺憾。透过民主的历史足迹，对当下的代议制进行解构发现，代议制包含民主与独裁两个动态的因子，面对具体公共事务，民主制下也存在独断的处理方式。

关键词：直接民主；代议制；间接民主；新式独裁

中图分类号： D034文献标志码： A 文章编号：16720539（2015）05008406

近代民主乃代议制民主，或称选举民主。然而，行至今日，我们却发现代议制并不能满足我们对民主的全部期望。许多人曾对始于20世纪80年代的“第三波民主化浪潮”的前景表示乐观，可30年过去了，参与这波浪潮的很多国家连政权稳定都未得到保障，遑论民主。以辩证的态度，立足于民主的历史轨迹，对代议制的内部属性进行分析与解构。代议制的进步性勿容置疑，然而，代议制的属性需要重新界定，民主之路尚需进一步开拓。

一、直接民主的“兴”与“衰”

民主观念发源于古希腊时期，距今约有2500年的历史。民主的原初含义被界定为“人民的统治或权力”，具体讲，就是公民参政议政，亲自参与城邦公共事务的决策与管理。显而易见，最初的民主观念即为直接民主（1）。在2000多年的历史长河中，民主一直作为一种政治体制的形式而存在，但长期不为世界主流政治所重视，甚至被视为“魍魉”[1]2。大致以法国大革命为界，之后，民主渐渐为世界各政治体所认同。与此同时，民主概念也跳出了政治体制与国家形式的园圃，获得了历史性和思想上的扩展，它成为了“一个社会和精神概念，一种有关民主原则的学说。”[2]824-825

之前，直接民主作为一种政治体制形式，仅仅停留在观念层面，比较模糊。直到18世纪法国启蒙政治思想家卢梭出现后，直接民主制在理论上的形状才明晰可见。卢梭的直接民主理论的逻辑起点是：人民主权的不可转让性与不可分割性。他在《社会契约论》第二卷的第一、二章分别对这两点进行了阐述。人民主权是“公意的运用”，“公意”区别于“众意”，后者仅仅是个别意志的简单加和。对于主权的不可转让性，他论述道：“主权既然不外是公意的运用，所以就永远不能转让，并且主权者既然只不过是一个集体的生命，所以就只能由他自己来代表自己；权力可以转移，但是意志却不可以转移。”[3]31他进一步指出，“由于主权是不可转让的，同理，主权也是不可分割的。因为意志要么是公意，要么不是；它要么是人民共同体的意志，要么就只是一部分人的。在前一种情形下，这种意志一经宣示就成为一种主权行为，并且构成法律。在第二种情形下，它便只是一种个别意志或者是一种行政行为，至多也不过是一道命令而已。”“意志要成为公意，并不永远需要它是全体一致，但必须把全部票数都计算在内；任何形式的例外都会破坏它的公共性。”[3]33卢梭的这一理论为作为现代民主风向和标识的选举制度提供了理论指导。在卢梭看来，基于主权的不可转让性与不可分割性，公民共同体是主权的唯一承担者，且除了它自己，别无代表者。若真切地创设一代表者，这一代表者也必定会成为专制者，此无异于为自己打造专制的牢笼，乃出卖自由的行为。这是反人类理性的。

直接民主极具梦幻色彩的外表，确实让人为之着迷，然而，华丽的外衣终也赢不得现实政治的青睐。

第一，超现实的“公意”只能是空中楼阁。卢梭的民主理论建基于“公意”假设，但他在对公意的解释上存在着理想主义的倾向。“公意”的形成要求公民之间不存在派别，每个公民都只能表达自己的意见，否定委托投票制度。此外，它包含了公共利益优位的观念，要求个体在做选择的时候，必须要有一个“共同体”意识。然而，这种期许是很难实现的。不可改变的事实是，个体的利益需求总是存在差别的，而且，促使利益实现的动力来源于人的自利性和自我性。所以，“当公共利益尚未被普遍公民认清或者不能为公民带来即时的利益时，他们的意见就很难像神明一样超越。”[4]

第二，直接民主下，政治决策的低效率、高成本。决策的成本与效率是在政治决策规则制定时必须考虑的一个因素。一方面，直接民主论者主张每个人都拥有对等的政治决策权，而大众的非理性、个别利益的差异性以及个体的自利性，必然使决策过程激烈冲突。即便政治决策最终不走向夭折，为调和这些差异也需要消耗大量的时间与物质成本。再加上国家地域等客观因素的限制，直接民主的决策就更加趋近于空想了。针对卢梭忽视的这一客观事实，美国现代著名政治家萨托利指出，卢梭的理论乃“为一个同质性的小共同体提出的设想”[5]315。这里包含了两个方面的局限：一是直接民主只能在“小共同体”中才能生长。二是直接民主仅适用于同质社会，对异质社会就缺乏相应的适应能力。然而，不仅是不同国家之间，就是同一国家的不同邦省之间也存在质的差别。社会的差异性、事务的复杂性以及国家疆域的广阔，在直接民主理论的头上浇了一盆冷水。

第三，直接民主在形式上拒绝法律的限制，反对法律至上。直接民主强调民众直接参与政治决策。还有什么能比公民自由、即时、直接地对各项政治事务发表自己的见解更具有正当性呢？直接民主的“公民自己治理自己”似乎已经具有了至上的合理性，任何对民主决策过程进行限制的其他法律规则都是缺乏说服力的。然而，正如柏拉图所担忧的是：“到最后……他们连法律也不放在眼里，不管是成文的还是不成文的，没有谁能管得了他们。”[5]334没有外在规制的限制，或凌驾于法律规制之上的人治，必然会走向专制的不复深渊，即便这种人治号称是“全民自治”。

直接民主理念是美好的，无人不向往之，所以“兴”；但它又有点“不食人间烟火”，很难在俗世的土壤上生根，故而“衰”。实际上，从古希腊雅典民主时期，到卢梭自己身处的西方近代开端，直接民主在国家政治意义上都未曾获得实质的整体性成功。随着近代民族国家的兴起，社会步入空前的高速发展阶段，世界政治的日益专业化、复杂化，作为政治制度的直接民主制逃脱不了被其他政治形式取代的命运。但辩证地看，直接民主理论仍有其积极意义。首先，宣传了民主的理念，动摇了君主专制的根基；其次，虽然直接民主不无遗憾地只能停留在理想的天空，但其为代议制的产生与完善提供了灵感。endprint

二、代议制的博兴

卢梭对直接民主制的热情没有得到现实的回眸，更令他诧异的是，他批判的英国代议制，在他之后获得了良好发展以及普遍的政治认同。大多的封建君主专制国家在近代民主思潮的冲击下最终选择了代议制。

1215年英国的《自由大宪章》颁布之后出现的 “大会议”可算是代议制的初级形式，并相继被其他中世纪欧洲国家所效仿。14世纪，著名法学家巴图鲁斯对代议制做了较为详细的阐述。他认为，代议制应当是：“人民通过民众大会选举作为统治机构的议会；议会代表整个公民集体，即国家；议会代表人民的意愿，授予议会多少权力完全取决于人民的意愿；议会的权力也要受到规范或限制，在特定时候是否举行政府选举的权利保留在人民手中；议会决策程序遵循简单多数原则。”[6]但是这时期的代议制本质上还是封建专制性质的，它缺乏近代民主所需的如下几点内涵：（1）主权在民的原则。前面已经论及，人民主权原则在直接民主起源的古希腊时期即已萌生，只是在整个中世纪君主专制的压制下被埋没了。缺乏主权在民理念的代议制仅仅是封建贵族集体专制罢了。（2）个人自由。即近代的个人自由主义思想。具体而言，它要求个人的生命、财产等神圣不可侵犯的权益应得到保障，表达自由与人身自由不受不合理限制，个人在公共生活之外应该享有不可侵犯的私人空间等。（3）公共利益或称全民利益的政治价值目标。民主政治或者“好政府”的标准，就是使所有人生活得越来越好，以民众普遍利益的实现为行动指南。既然民主制度是将主权完整地交还给全体民众，所有公民的个人价值应当得到体现，那么，代议机关所代表的就应当是全体公民的政治愿望。显然，中世纪只生长出了代议民主制的“壳”，而没有代议民主制的“内核”。卢梭曾说：“英国人自以为是自由的，他们大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间，才是自由的；议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了。”[3]121彼时，卢梭脑海中的代议制正是中世纪封建专制时期的代议制，这也难怪卢梭会对英国的代议制横加嘲讽了。

在卢梭逝世近一个世纪以后，英国哲学家密尔发表了《代议制政府》，从而掀起了近代代议制民主的高潮。但值得一提的是，密尔并未彻底否定卢梭的直接民主理论，实际上，在他的代议制理论中，融合了直接民主的有益因素。西方近现代的代议民主制实质上是中世纪的代议制模型与近代西方民主思想（当然包括卢梭的直接民主思想）有机融合的产物。密尔承认：“显然能够充分满足社会所要求的唯一政府是全体人民参加的政府；任何参加，即使是参加最小的公共职务也是有益的。”[7]52但接着他又指出，“既然在面积和人口超过一个小市镇的社会里除公共事务的某些极次要的部分外，所有的人亲自参加公共事务是不可能的，从而就可得出结论说，一个完善政府的理想类型一定是代议制政府了。”[7]52密尔承认，最能够满足社会要求的理想政府只能是全体人民都参加治理的政府，只是因为现代国家幅员辽阔，无法期待人人都亲自参与到公共事务的管理之中，所以，理想的政府形式只能是代议制。

然而，正如丘吉尔论断民主仅仅是“除了那些被一次次地尝试过的政府形式之外最坏的政府形式”一样，与其把代议制看作是一个“完善政府的理想类型”，它毋宁是在直接民主制只属于天堂的无奈下，“众害相较”中的最轻害者罢了。代议制也同样存在不可避免的缺陷。

其一，多数“庸人”当政，导致“多数民主”最终沦为“少数人专政”。这其实是代议制与直接民主制所面临的共同问题。在政治里，“三个臭皮匠赛过诸葛亮”的说法是不成立的，甚至有时“三个臭皮匠”为政也未必好过“一个臭皮匠”。正如代议制的集大成者密尔自己所说的，“现代文明的代议制政府，其自然趋势是朝向集体的平庸，这种趋势由于选举权的不断下降和扩大而增强，其结果就是将主要权力置于越来越低于最高社会教育水平的阶级的手中”[7]112。一方面，民主价值取向要求尽可能地扩大选举和参政的范围；另一方面，选举和参政的范围的扩大又会使得那些知识与智力水平较低，同时缺乏政治能力的人进入代议机关，从而影响整个政治决策的水平与效率。当参与政治的人越来越多，就步入了“庸人政治”的泥沼，最后还是得依靠少数人主导政治的方向。普布利乌斯就指出：“所有立法会议，组成的人数越多，实际上指导会议进行的人就越少。”“在古代共和国里，全体人民亲自集会，那里通常可看到一个演说家或一个手腕高明的政治家左右一切，好像独掌大权一样。”[8]298-299所以，问题的关键还是要在这两难之间找到一个最佳的平衡点。

其二，公民内部的阶层划分，立法的阶级化。即使是在雅典民主时期，由于城邦内的妇女、儿童等人被排除在公民的范围之外，这种公民与非公民的划分实质就是不合理的阶级分化。阶级分化的结果是，不同阶层的政治利益得不到同等的保护，其他权益亦如。在一个统一的民主制度之下存在着对一部分人民主，对另一部分人独裁的划分，本身就是个悖论。当一个阶级对另一阶级的专政结束之后，这个阶级内部的独裁就开始了。原来人民群体中的一部分人蜕变为了统治者，而大多数仍然是受统治的人民。

虽然相对于直接民主制而言，代议制获得了实在的可操作性，并吸纳了直接民主理论的部分思想，在理论上，又拥有了“民主”头衔。但是，环顾历史现实，代议制仍与我们期待的民主政治存在距离。现实的“当政施治者”永远都是少数，却也只能是少数。代议制也不能例外，所谓的“代议”，最多也只是代表大部分人的部分意志。

三、代议制：间接民主抑或“新式独裁”？

（一）“新式独裁”的提出

直接民主理论、代议民主理论以及西方国家政治制度的成功改制，给予中国近代救亡图存以指导与鼓舞。1912年初，民国南京临时政府成立，《中华民国临时约法》颁布，确立了三权分立的责任内阁制（也即代议民主制）。然而，国民代议制政府在面对外敌侵略和外交上的软弱无能，以及自身内部的涣散腐败，让部分曾经留学欧美并力助代议制政府建立的爱国知识分子极为失望，他们开始寻找新的政治形式以图救国图强。“新式独裁”，也称“修正的民主政治”，正是在此背景下提出的一种政治模式，主要倡导者有丁文江、蒋廷黻等。新独裁论者把政治形式分为三种：专制、民主与“新式独裁”。他们认为，专制制度已随历史的洪流飘远，不足取；民主制又不能帮助国家摆脱外侵与内乱，取得独立强盛，那么，一个强大的新式独裁政府就是眼下的最佳选择。endprint