基于BSC的疾病预防控制体系绩效评价指标的构建

（丹东市疾病预防控制中心 辽宁丹东118000）

一、疾病预防控制体系绩效评价现状分析

（一）疾病预防控制体系绩效评价发展状况分析。绩效评价最初起源于企业管理，并逐渐扩展到其他领域，成为促进组织成长与发展的主要工具，其在卫生领域也得到了广泛的应用。世界卫生组织在《2000年世界卫生报告》中从健康期望寿命、卫生系统反应能力、卫生筹资公平性三个方面构建了卫生系统绩效评价的新框架。这项提议在世界各国产生了重大影响，开创了卫生系统绩效评价的新纪元。但截至目前，国外对于卫生系统疾病预防控制体系绩效评价的研究仍局限于单个项目开展程度上的评价，偏重于成本效益的分析，缺乏属于该体系较为整体、系统的评价研究。

我国卫生系统绩效评价的研究和实践主要集中于医疗领域，尤其是医院管理方面，而对于公共卫生领域，尤其是疾病预防控制体系的评价研究却凤毛麟角。2013年1月7日，卫生部对2008年印发的《疾病预防控制工作绩效评估标准》进行了修订和完善，制定了《疾病预防控制工作绩效评估标准（2012年版）》（以下简称《评估标准（2012）》），并一直沿用至今。

（二）现有疾病预防控制体系绩效评价的局限性分析。《评估标准（2012）》作为目前疾病预防控制体系工作的绩效考核规范，在遵循“结构-过程-结果”的运作规律之下，形成了区域和机构并行的绩效考核指标体系。其中区域绩效考核主要是以政府社会建设目标为出发点，包括传染病预防控制、非传染性疾病预防控制、突发公共卫生事件处置、健康危害因素监测评价与干预、健康教育和健康促进、运行保障等6个类别18项指标；机构考核主要是以公共职能要求为导向，包括疾病预防与控制、突发公共卫生事件应急处置、信息管理、健康危害因素监测与控制、实验室检验、健康教育与健康促进、技术指导与应用研究、综合指标等8个类别（其中：省级机构35个项目86个指标，市级机构35个项目103个指标，县级机构35个项目101个指标）。局限性主要体现如下：

第一，缺乏对整个体系发展战略的思考，没有跨越其职能障碍。指标体系设计时偏重于各领域业务工作效率、成果及中短期目标的完成情况，缺乏对体系战略的解读与分解。忽视了各领域或部门绩效之间的内在逻辑与组织战略实施之间的关系。在如何让组织成员了解并利用其中内在多重相互关系，发挥其推动组织战略实施的整体优势，使战略的导向牵引作用贯彻于组织成员绩效评价与行为改进方面并没有突破。

第二，注重业务元素忽视管理元素，注重结果指标忽视动因指标，导致整个指标体系设计失衡。疾病预防控制体系作为国家公益性的事业单位，以社会效益最大化为其终极目标。因此，在评价指标体系设计时应将利益相关者的需求与导向置于整个体系战略发展的首要位置，而目前的疾病预防控制工作绩效评价体系中有关利益相关者的满意度指标只占到指标总数的3%左右，无法突出其服务于社会的价值取向。随着社会政治、经济及生存环境的不断变化，社会公众和服务对象对疾病预防控制体系提出了更高的要求：灵活的创新机制、高效的成本控制、合理的资源配置、杰出的信息技术、协调的组织程序以及员工的技术再造，已成为整个体系运行的重中之重。现有的疾病预防控制工作绩效评价体系中有关这些方面的指标只占到指标总数的10%左右，不仅指标数量严重失衡，指标内涵更缺少与战略目标的因果联系，因而难以激发整个体系的发展潜力与成长动力。

（三）疾病预防控制体系绩效评价引入平衡计分卡的可行性分析。平衡计分卡（BSC）的平衡理念迎合了疾病预防控制体系的战略导向并有助于现行绩效评价体系的完善。疾病预防控制体系的各组成机构同属国家事业单位系统，其组织属性决定了整个体系的战略导向必须以社会公益为目的，追求社会效益最大化。这就使得整个体系在绩效评价方法的选择上必须脱离传统绩效评价只注重短期经济利益的评价模式。平衡计分卡理论站在组织发展战略的高度上，与战略管理的动态循环相融合，不仅关注短期的眼前利益，更关注长期的可持续发展。因此，在运用平衡计分卡时，赋予非财务性因素的比重要大于财务性因素，这为其应用于疾病预防控制体系并建立绩效评估模型提供了必要依据。另外，平衡计分卡作为近年来最具影响力的战略管理工具之一，突破性地实现了战略管理与经营管理的平衡、财务指标与非财务指标的平衡、内部人员与外部人员的平衡以及结果指标和动因指标的平衡。这四方面的有机协调和平衡正好能够弥合现行绩效评价体系缺乏战略思考、战略与实施脱节及指标体系失衡的缝隙。

二、基于BSC的疾病预防控制体系绩效评价指标构建

（一）疾病预防控制体系发展战略的制定。为了更好地适应全球化背景下政治、经济及生态环境的不断变化，我国疾病预防控制体系在借鉴了国外成熟经验的基础上其功能虽不断成熟，但并不代表整个体系的运行机制足够健全和完善，主要表现在：第一，目前我国疾病预防控制中心均为业务机构，仅承担业务职能不承担管理职能，其管理职能归属于卫生行政单位的疾病预防控制部门，导致整个体系运行过程中偏重于业务元素而忽视了管理元素。第二，近年来，疾病预防控制工作的财政投入虽有了明显的增加，但与财政支出的增长相比仍有较大差距。经常性维持经费投入仍显不足，机构自筹经费的比例仍然较高。这种状况的存在客观上刺激了体系内重业务创收，轻无偿公益性服务现象的滋生，易导致整个体系公共卫生职能的缺失。因此，只有财政投入有保障，才能使公共卫生技术和资源全部投入到面向社会的公益性服务中去。第三，疾病预防控制工作中包含了大量的应用性研究工作，这就对疾病预防控制体系人员的专业技能和职业素养提出了更高的要求。虽然国家对疾病预防控制体系的重视程度在不断提高，但由于现行人事管理体制的束缚，疾控体系仍没有人才引进的自主权，专业技术人员得不到及时补充，导致人才结构不合理，专业团队缺乏核心竞争力。

通过对以上疾病预防控制体系国家政策及体系内运行问题的分析，本文提出了疾病预防控制体系的使命与愿景：提高疾病预防控制与公共卫生应急能力、强化公益服务职能，提升公共卫生产品和服务质量、保障国家健康安全、维护社会稳定、促进经济社会发展，并在此基础之上制定了整个体系的发展战略：围绕国家疾病预防控制重点任务，加强对疾病预防控制策略和措施的研究，做好各类疾病预防控制规划的组织实施，大力开展应用性科学研究和技术创新工作；坚持加强专业队伍建设与完善运行管理机制相结合，合理配置公共卫生资源，优化人才治理结构，建立稳定的经费保障体系；建立覆盖城乡、高效完善畅通的公共卫生信息网络，强化公益属性，追求社会效益最大化。

在确定疾病预防控制体系的使命愿景与发展战略的前提下，本文采用绘制战略地图的方法确定平衡计分卡四个维度与整个体系发展目标相对应的战略目标，以逻辑关系的表述来反映战略重点，通过因果关系诠释出发展战略与四个维度的联系：利益相关者维度和财务维度与整个体系使命的完成具有紧密联系，学习与成长维度和内部流程维度是前两个维度成功的支持和保障，从而建立起整个体系的战略实施框架，如图1所示。

（二）基于BSC的疾病预防控制体系绩效评价指标设计。

1.利益相关者维度。对于营利性组织而言，一般都将财务目标作为平衡计分卡其他层面的目标和核心，但对于疾病预防控制体系来说，由于其组织属性与战略宗旨定位于“以社会公益为目的，追求社会效益最大化”，加之其资源及经费仍主要来源于政府及财政拨款，据此本文认为疾病预防控制体系应用平衡计分卡设计评价指标时，应将利益相关者维度置于整个指标体系的首位。

通过对整个体系发展战略的首次分解，确定该维度的发展目标为：立足于利益相关者的期望与需求，提供高质量的公共卫生产品与服务。疾病预防控制体系的日常工作任务通常由政府及卫生行政部门下达，因此达到政府及主管部门的工作期望是疾控工作很重要的组成部分。强化公益目标，使得疾控体系必须注重其服务绩效的提升，也必须更多地关注其服务接受对象的认可状况。据此将该维度的发展目标二次分解后确定该维度的关键成功因素为：政府及主管部门、公共卫生产品及服务的接受者及体系内员工的认可度和整个体系的社会形象及知名度。

2.财务维度。营利性组织在构建平衡计分卡时，财务维度的目标与组织战略的紧密性最强。在指标设计时通常都为结果性指标且指标权重较大。营利性组织根据其生命周期的不同阶段设定了不同的财务目标，比如：处于成长期的组织大多关注收入增长率、销售增长率等指标；处于保持期的组织大多关注投资报酬率、经济增加值等指标；而处于成熟期的组织则关注经营现金流量等。

图1 疾病预防控制体系的平衡计分卡

疾病预防控制体系的非营利性属性决定其财务发展战略必定与营利性组织不同。虽然现阶段疾病预防控制体系经费投入状况仍显不足，但整个体系的基本运行资金仍主要来源于财政拨款，这种资金来源渠道决定其进行财务绩效评价时无法专注于盈利性指标，而应该更多地考虑运营成本的控制与资产等资源的有效利用与合理配置。疾病预防控制体系部分业务工作经费来自于国家、省财政及地方防治经费，国家对这部分经费管理的落脚点在于专款专用，因此对其进行管理或评价时应侧重于预算资金的执行情况及任务完成进度与资金支出的匹配情况。另外，由于整个体系投入经费不足导致的公共卫生职能缺位和错位的现状，财务维度在设立指标时应当适当考虑政府经费的投入状况。

通过对整个体系发展战略的首次分解，确定该维度的发展目标：加大政府投入，加强成本控制，提高资金使用效益与资源配置能力。二次分解后确定其关键成功因素为：政府经费投入状况、成本控制与资金使用效益、资产利用与资源配置能力。

3.内部流程维度。制定内部流程目标和指标的过程是平衡计分卡和传统绩效评价方法的最大区别。每个组织都有自己独特的价值创造流程，但不管组织形态具有怎样的差异都遵循一个通用的内部价值链模式，即：贯穿于利益相关者的需求确定与需求得到满足之间的三个不可逆流程：创新流程、经营流程和后期维护流程。其中，创新流程是构成内部价值链的主要因素，是组织价值创造的“长波”，它的核心价值在于利益相关者需求的持续挖掘与新型产品与服务的设计。经营流程则是组织价值创造的“短波”，其价值在于为既有的利益相关者提供既有的产品或服务。

表1 疾病预防控制体系绩效评价指标体系

目前，疾病预防控制体系对内部流程的管理仍偏重于“经营流程”，主要包括：既有业务和管理流程的规范和建设、重点工作任务的完成情况、提供公共卫生产品和服务的质量和效率。而对于创新流程，其管理集中于应用性科研成果的开发，对体系内日常工作和组织流程的变革和创新重视程度不够。同时，对于体系内部门之间的协调配合程度也基本没有合理的考核措施和管理办法。另外，随着医药卫生体系改革的不断深化，建立高效、完善、畅通的工作网络已成为一项很重要的工作内容。面对多变、复杂的生存环境，整个体系的信息系统能力直接影响到突发疫情和状况的响应速度及日常的工作效率。

通过对整个体系发展战略的首次分解及以上内容的分析，确定该维度的发展目标：创新内部流程设计与管理模式，提升组织运行效率，保证事业成果顺利达成。二次分解后确定其关键成功因素为：工作任务完成情况、业务及运营流程运作效率。

4.学习与成长维度。平衡计分卡中，利益相关者、财务、内部流程维度的目标确定了组织为获得突破性业绩所需的突显方面，而学习与成长维度的目标则为其他三个维度目标的实现提供了基础框架，是其卓越成果达成的驱动因素。平衡计分卡认为一个组织不能只注重传统领域 （主要指设备和研发）的投入，如果期望达成更为宏大的业绩增长目标就必须对组织机构的基础框架——员工、系统和程序进行投资。同时，重复同样的工作，维持同样的效率和生产率，已不足以帮助组织成功。即使想维持现有业绩，也必须进行持续的改进。这一转变势必对员工技能的更新提出更高的要求，以调动员工的思维和创造力来达成整个组织的目标。尤其对于像疾控这样对技术水准要求较高的组织来说，知识、技术和人才是整个体系存续和发展的主要动力，员工的学习与成长能力直接关系到整个体系的社会贡献度。

学习与成长维度另一个重要的驱动因素就是对员工的激励与授权。通常来说，营利性组织对员工的激励大多通过薪酬和奖金来实现，而这种方式显然不适用于疾病预防控制体系，因此本文认为可以考虑通过员工建议的采纳情况实现员工对体系发展战略与日常管理的参与。另外，面对目前体系内人事管理体制的现状及体系内工作任务与人员专业技术水平不匹配的现实，掌握人才引进的自主权和优化人才结构也成为学习与成长维度提升的重要因素。

通过对整个体系发展战略的首次分解及以上内容的分析，确定该维度的发展目标：构建学习型组织，优化人员结构，强化员工专业技术与组织能力再造，提升组织整体的核心竞争能力。二次分解后确定其关键成功因素为：员工的学习与发展和组织能力再造。

疾病预防控制体系平衡计分卡模型中四个维度层面实现了对整个体系发展战略的首次分解，在此基础上本文通过对这四个维度层面的深度剖析确定了整个体系发展战略二次分解的关键成功因素并据此建立起整个体系的绩效评价指标体系，具体内容见上页表1。

（三）疾病预防控制体系绩效评价指标权重确定。

1.研究现状。现行《评估标准（2012）》在实际操作中运用层次分析法来确定权重。通过单层一致性检验计算指标体系的组合权重系数。层次分析法作为一种定性分析与定量分析相结合的系统分析方法，得到了广泛的应用并取得了一定的效果，但层次分析法在使用过程中具有一定的局限性：首先，该计算方法是建立在判断矩阵是一致的基础之上，而实际操作中当判断矩阵的阶数n〉3时，判断矩阵往往不一定是一致矩阵，此时，应用层次分析法就显得较为困难。其次，虽然不同专家建立了不同的判断矩阵，经检验都是完全一致矩阵，但分别计算得出的权向量排序却不一致，甚至相差悬殊。最后，该方法计算量大，当矩阵阶数较大时，仅建立判断矩阵就要进行n×（n-1）/2次的两两元素的比较判断，而大量的实验研究表明，当被比较的元素个数超过9个时，判断就不一定准确了。鉴于层次分析法在实际使用中的局限性及由于新构建的指标体系、指标样本数据有限而无法采用客观赋权法的情况下，本文采用实际运用中较为简便的主观赋权法——G1法进行指标权重的确定。

2.G1法的应用。

（1）G1法的原理与计算。若评价指标ni相对于某评价准则 （或目标）的重要程度大于 nj时， 则称 ni〉nj；若评价指标n1，n2，…，nm相对于某评价准则（或目标）具有关系式：

此时，则称评价指标 n1，n2，…，nm之间按“〉”确立了序关系，xi为{ni}按序关系“〉”排定顺序后第i个评价指标（i=1，2，…，m）。对于评价指标集{n1，n2，…，nm}，专家（或决策者）在其中选出认为是最重要的一个指标，记为x1；在余下m-1个指标中，选出认为最重要的一个指标，记为x2，以此类推，经过m-1次挑选剩下的评价指标，记为xm。假设专家（或决策者）关于评价指标xk-1与xk的重要性程度之比为ωk-1/ωk，则：

rk的取值可参考表2。

表2 rk的取值

若专家（或决策者）给出rk的理性赋值满足关系式：rk-1〉1/rk，k=m，m-1，…，3，2，则：

表3 疾病预防控制体系绩效评价指标权重

由此可以算得 ωm（m=1，2，3，…）的权重。

（2）疾病预防控制体系绩效评价指标权重计算结果。本文在对权重进行设计的过程中，完全以本文制定的疾病预防控制体系的发展战略为终极目标，突出强调：“强化公益服务职能、提升公共卫生产品与服务的质量、保障国家健康安全”，在综合考虑平衡计分卡应用于营利性组织与非营利性组织之间差异的情况下，通过专家调研的综合结果确定了评价指标间的序关系及rk取值，根据G1法的原理与计算步骤计算出整个体系绩效评价指标的权重值，见表3。