公共资源产权收益形成与分配机制研究

刘尚希 樊轶侠

（财政部财政科学研究所 北京 100142）

一、引言

任何国家都有公共资源，其收益的形成与分配都是基于产权制度。我国是从计划经济走向市场经济的国家，产权制度仍在构建之中，公共资源收益形成与分配的行政主导色彩很浓，公共资源收益形成、分配的不合理在我国是一个十分突出的问题，贫富差距的快速扩大与此有密切的关系。当前对于这个问题的研究主要是在政策层面缺乏基于基本经济制度、产权制度和财政分权制度的深入探讨。鉴于该问题的复杂性，本文主要从实证研究的角度切入，试图揭开公共资源收益形成与分配的面纱，从而为探寻深层的制度基础及其改革提供线索。

本研究将公共资源的内涵界定为由全体社会成员享有并由政府代行所有权的公共自然资源。就我国实际来看，公共资源资产主要是指土地资源和各类矿产资源，也是本文实证分析的主要对象。

狭义的公共资源收益是指政府出让公共资源所获得的价款，即产权交易所得。显然，与资源相关的税收，以及与税收类似的行政性收费，都不属于公共资源产权收益。由于我国强调所有权，而忽视了产权制度建设，公共资源的产权收益、行政性收费和资源性税收在认识上是混淆的，在实际操作上也存在行政权与财产权混合行使，不同性质的收益边界不清的问题，这给实证分析带来了不小的困难。在国际货币基金组织对财政收入的定义中，税收与产权收益是明确分开的，而在我国是混同的。公共产权制度的缺失，是导致大量公共产权收益流失的根本原因。这也致使公有制未能在国家财政上规范地体现出来，而是以一种扭曲的形式来反映，如 “土地财政”就是典型。本文主要以公共资源产权收益为实证分析内容。

二、公共资源产权收益的形成

基于数据的可获得性，下面的实证分析仅仅涵盖土地、矿产资源的产权收益。土地、矿产资源的产权收益应是指政府作为所有者按照市场原则出让一部分所有者权能——如使用权、开发权而获得的收益。但在现实中，市场原则难以完全遵循。因为出让方是由行政部门来兼任的，而行政部门并不同时具有市场主体意识，本来是 “裁判员”，但又时常充当 “运动员”。这使产权收益的形成难以从市场角度来评估，只能从相关的行政性规定来把握。这些行政性规定通常构成了产权收益形成的依据。

（一）我国土地产权收益的形成

1.我国土地产权收益的来源、规模与结构分析。从收益来源看，国有土地产权收益主要包括：土地使用权出让收入、行政划拨土地相关收入、土地租赁收入以及土地使用权作价出资或土地入股收益。土地使用权出让收入是土地产权收益的主要组成部分，是地方政府以土地所有者身份出让使用权所取得的收入。而预算科目中的 “国有土地使用权出让金收入”，则是指政府收取的土地出让收入中，扣除新增建设土地使用费、土地开发基金、土地收益基金后的部分。

从预算科目看，国有土地使用权出让金收入由四部分收入组成 （见表1）：一是招拍挂和协议出让土地取得的土地出让总价款；二是改变原有土地用途补缴的土地价款；三是划拨土地取得的补偿性收入；四是国有土地出租等其他配置方式取得的土地产权收益。从规模看，2013年我国国有土地使用权出让收入41 250亿元，是1999年514.3亿元的80倍；其中以招拍挂和协议出让土地方式取得的收入占比在99%以上，土地租赁租金和其他供应方式收入合计不足1%。其中，2008—2013年的国有土地使用权出让收入合计达15.6万亿元，相当于同期全国地方本级一般预算收入的55%①资料来源：《中国国土资源统计年鉴》（2008—2013）、《中国财政年鉴》（2008—2013），经测算得出。，是地方政府可支配财力的重要来源。

2.对土地产权收益流失程度的判断。总体看，土地产权收益流失分为两种情况：一是政府行为。政府出于招商引资等目的，以零地价或低地价转让土地使用权，或者管理不到位，导致土地产权收益流失，特别是在开发区建设和一些重大招商引资项目中。例如，受工业发展和招商引资政策影响，工业用地形成 “全国性买方市场”，政府以低地价引资或返还土地净收益，政府财政实际获得很少。再如，政府为吸引房地产开发企业参与城市建设，将一些未经 “七通一平”整治的生地、未完成拆迁的毛地放入一级市场，容易导致出让土地的真实价格得不到体现。二是官员个人寻租行为。官员以职权或利用制度漏洞，搞权钱交易，压低出让价格或变相划拨等造成国有土地收益流失。划拨用地违规进入市场转租、入股等违法行为普遍存在，形成隐形存量土地市场，造成国有权益的流失。再如，部分地方政府未按规定年限及时更新基准地价②例如北京市2014年实行的基准地价是2002年调整设置的。，使基准地价不能反映市场真实价格的变动趋势，既不能发挥其引导土地资源合理配置的导向作用，也给一些腐败寻租提供了操作空间。

表1 国有土地使用权出让金收入构成

对于第一种情况，审计署和国土资源部公布的相关公告已有披露，管中窥豹，可见一斑。据国土资源部2014年发布的 《国家土地督察公告 （第7号）》，2013年有41个城市以违规设置出让限制条件、不按法定程序出让、低价出让、毛地出让等形式违法违规出让土地，涉及1 339个项目，土地面积5 526.67公顷；46个城市存在违规少征、欠征或擅自减免土地出让收入等问题，欠缴土地出让收入492.03亿元。而实际的情况可能远大于此。

对于第二种情况，从2008年起，以划拨方式供应土地被明文限制，工业和经营性用地都必须实行招拍挂制度，招拍挂出让土地占比不断提高，土地隐形交易减少。2013年全国出让国有建设用地面积36.70万公顷，出让合同价款4.20万亿元，其中通过招拍挂出让土地面积占比92.3%，协议出让土地面积占比不足8%。①资料来源：《2013中国国土资源公报》。但其中漏洞依然不少，如虚报耕地骗取建设用地指标并转卖，不少地方政府征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况等不公开，为权力寻租提供了滋生的土壤。

（二）矿产资源产权收益的形成

矿产资源产权是由矿产资源所有权及其派生的矿业权 （探矿权和采矿权）等权利组成的权利集合。2006年以来，经调整后的现行矿产资源产权收益制度有如下特征：一是矿产资源有偿开采制度进一步得到认可，矿产资源所有者权益主要以特许出让、入股分红或开征特别收益金等形式得到强化。二是矿产资源产权收益与资源税、各种地方性基金或收费之间功能混淆、定位不清，矿产资源所有者权益没有得到真实体现。三是矿产资源产权收益制度实施过程中受部门、地方利益的影响很大，产权收益形成的行政色彩仍十分浓厚，所有权与行政管理权混合运行带来的价格扭曲、矿业权低效配置、收益流失以及生态环境受破坏等问题相当突出。

1.我国矿产资源产权收益的来源、规模与结构分析。目前，我国矿产资源产权收益从具体内容构成上，主要包括矿产资源补偿费、矿业权价款、矿业权使用费、石油特别收益金、矿业权作价出资或入股分红。其中每种收益的性质、征收方式和管理方式如表2所示。

表2 我国矿产资源产权收益形成的依据

从表3可看出，石油特别收益金是我国矿产资源产权收益的主体，而矿产资源补偿费、矿业权价款和使用费的规模、比例都很小，其中不包括油气资源。这与我国油气资源的管理体制有关。

与土地出让收益的迅猛增长有所不同，我国矿业权价款收入增长并不显著，2009年还明显下降了。作为国家所有的矿产资源至今仍是廉价开采，国有资源产权的经济属性并未得到充分体现，也间接反映出国有资源产权收益相当一部分流失了。同时，根据财政部规定，2014年12月起原油、天然气、煤炭资源补偿费费率降为零，相应将资源税税率提高。资源税与费之间的交叉和转换，更体现了我国所有权与行政管理权混合运行的制度特征。

表3 全国矿产资源产权收益规模与结构

2.对矿产资源产权收益流失程度的判断。矿产资源收益流失主要在于两个方面，一是矿产资源产权保护不力带来的收益流失 （如各种私挖滥采），其流失程度不易估测；二是制度或管理因素造成矿产资源产权交易过程中的收益流失。

交易过程中收益流失的大致情况判断如下：第一，矿产资源补偿费征收不到位。其基本征收标准为1.18%，实际征收率在55%左右。①王希凯.应确保和强化矿产资源补偿费的国家所有权权益 ［J］.宏观经济研究，2012（8）：3-8.即使近两年国土资源部门强化了征管，实际征收率仍然不高。第二，矿业权价款征管不规范，随意减免矿业权价款现象较多，违规延长分期缴纳的现象也屡见不鲜。2013年全国共出让非油气探矿权1 343个，其中招拍挂出让仅占出让总宗数的19.1%，占总价款的92.2%；2013年出让采矿权1 962个，其中招拍挂出让占出让总宗数的81.3%，占总价款的72.6%。②资料来源：《2013中国国土资源公报》，经测算得到。这说明矿业权有偿取得制度还处于 “双轨制”阶段，国家权益并未得到充分保护。第三，矿业权评估程序不规范，矿业权价款缴纳边界不清晰。有的地方以行政定价方法收取矿业权价款，不履行矿业权评估程序；有的由于没有形成矿产地，存在 “拍脑袋”确定价款底价的情况。第四，资源类国企长期来收益不分红，从所有者权益来看，实际上表明国有资源收益权旁落。目前央企和地方国企上缴的国有资本收益也以各种名目返还给了企业，用于其自身的资本性和费用性支出，在其 “内部”循环，从中也反映出国家所有权与作为市场主体的国企产权之间的关系至今没有理顺。

三、公共资源产权收益的分配和使用

如果收益的形成体现在 “收入”方，那么分配和使用体现在 “支出”方。公共资源产权收益分配和使用的状况，反映出政府作为所有者的意图和目标，也在一定程度上体现出全民共享的程度。

（一）土地产权收益的分配和使用

1.土地产权收益分配使用的依据。1999年以前，土地出让收入分配使用政策地方各异，整体处于粗放管理状态。从1999年以后，土地收入使用范围逐步扩展，至2006年年底，分解出新增建设用地土地有偿使用费、农业土地开发资金等若干收入项目，使用范围逐步向耕地开发、农业土地开发等方面扩展。

截至2011年，中央要求从土地出让收入中计提的专项资金共有6项，即：新增建设用地有偿使用费；农业土地开发资金；国有土地收益基金；廉租住房保障资金；农田水利建设资金；教育资金。6项专项资金的征收依据、标准及其分配使用方式见表4。

2.我国土地产权收益分配与使用结构分析。土地出让收入扣除征地拆迁补偿等直接成本和补助失地农民社会保障等补偿性成本后的所得，即出让净收益才是真实的产权收益和可支配财力。从表5数据看，2009—2012年土地产权收益分配和使用结构呈现出以下变化：第一，出让净收益占比呈快速下降趋势，从2009年的46%下降到2012年的21.68%。第二，用于城市建设支出的比重有所下降。第三，用于公租房、廉租房、棚户区改造等保障性安居工程的支出占比呈逐年上升趋势。第四，土地收益用于农村基础设施建设、土地整理与耕地保护、农业土地开发、农田水利方面的支出比重明显提高，合计占比从2009年的22.4%上升至2012年的29.84%，说明土地收益更多用于支持农村生产生活环境改善。

表4 土地出让收入中计提的专项资金及其分配使用方式

表5 2009—2012年全国土地出让收益支出规模与结构

从全国来看，土地出让收入分配与管理还存在诸多不规范、不合理的情况。首先，规定的专项资金未能及时足额计提现象相当普遍。据国家审计署调查结果，2007—2009年共有北京、上海等22个城市从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例未达到10%①资料来源：《19个省市2007年至2009年政府投资保障性住房审计调查结果》，审计署2010年第22号公告。。其次，一些地方土地出让金支出用途不合规，部分应用于城市建设的资金被用作基础设施建设、偿还部门及企业债务等。再次，增加的土地出让成本中很大部分支出用于城乡接合部农民的征地拆迁费或社会保障，被征地农民分享土地增值收益的差距相当大。

（二）矿产资源产权收益的分配和使用

1.矿产资源产权收益分配使用的依据。最初，矿产资源补偿费主要用于矿产资源勘查和保护支出及相关部门的经费补助。按照 “取之于矿、用之于矿”的原则，中央先后出台一系列政策将收益进一步向资源原产地倾斜。现有矿产资源补偿费、矿业权价款和使用费的中央分成部分都作为矿产资源专项收入，专款专用，统筹用于公益性地质调查、中央地质勘查基金、国外风险勘查、地质环境保护和节约与综合利用等方面；地方分成部分除用于国有企业和国有地勘单位矿产资源勘查和矿山环境治理外，也有部分用于解决国有矿产企业的历史遗留问题。

2.我国矿产资源产权收益分配与使用结构分析。我国石油特别收益金征收的初衷在于石油定价机制的缺失，诱因在于石油产业垄断格局下的超额利润，分配效应在于为国家对公益性行业和弱势群体的补贴提供必要的财政来源。但从预算上看，石油特别收益金纳入中央非税收入中的其他收入科目，在公共预算内统筹使用，未对应具体用途。①陈星，樊轶侠.我国矿产资源税费制度进一步改革的方向 ［J］.中国财政，2013（1）：45-47.

矿业权价款及其使用费、矿产资源补偿费只纳入财政专户管理，对应具体的用途，实际中主要由部门支配。从表6可见，2006—2011年，全国地质勘查财政投入和矿山地质环境治理财政投入都有明显增长，在2009年、2010年仅这两项投入已接近年度 “两权价款”、矿产资源补偿费和矿业权使用费的总和，还有地质调查、地质遗迹保护与综合利用等多个方面的部门支出需从预算中安排。

表6 2006—2011年全国地质勘查财政投资和矿山环境治理财政投入规模

国有资本经营收益是公共资源产权收益的重要组成部分。②李燕，唐卓.国有企业利润分配与完善国有资本经营预算——基于公共资源收益全民共享的分析 ［J］.中央财经大学学报，2013（6）：7-12.矿产资源类企业主要有石油石化企业、煤炭企业、有色冶金采掘企业三类，2010—2013年这些矿产资源类央企上缴收益占整个央企上缴收益的35%以上。③资料来源：根据财政部网站各年 《关于中央国有资本经营支出决算的说明》等测算得到。其中，矿产资源类企业上缴利润收入＝石油石化企业利润收入+煤炭企业利润收入+有色冶金采掘企业利润收入；2013年未有分行业利润收入，用2013年三种资源型企业的预算数来代替。因此，可以用中央国有资本经营收益总体情况来大致反映矿产资源分红收益分配和使用的情况。

中央本级国有资本经营预算从2008年开始实施，2008—2010年资源类央企执行的国有资本收益收取比例为10%，2011年起这一比例提高到15%，2014年将再度提高至20%。从表7可见，2010—2013年我国央企上缴收益占其利润总额的比重平均为8%，调入公共预算用于社会性支出的部分仅占央企上缴收益的5%左右，剩余的95%用于国有资本经营支出。

表7 2010—2013年中央企业上缴收益情况

国有资本经营支出项目大致可分为三类：一是加强中央企业发展能力及结构调整的支出，如重大科技创新项目支出、重大节能减排项目支出等；二是改革成本支出，主要用于支持企业改革脱困，帮助企业解决改革中的难点问题；三是社会保障性或社会类支出，包括国有股减持以补充社保基金支出和调入公共财政预算用于社会民生支出两方面。从支出结构看，国有资本上缴收益90%以上仍然是在国有部门 “体内循环”，大部分用于企业自身建设。以2012年为例，调入公共预算用于社会性支出50亿元，即使加上补充社保基金支出的20.1亿元，实际用于全民共享的部分也不足当年经营预算支出的10%。国有资本经营收益有相当一部分本是属于全民所有的 “资源租”④赵惠萍.国有资本收益分配、机制改革与路径分析——基于国有资本预算 “新政”实施的路径探析 ［J］.财经问题研究，2014（1）：97-104.，如果其回流国企是为了结构转型、经营增效或弥补改革成本，则是必要的。但事实上，绝大部分经营收益用于竞争性领域的费用性支出或企业内部分配，导致地区、行业、不同类型企业间收入差距进一步拉大，资源垄断性央企的经营效率也未得到明显改善。从公共资源收益全民共享的角度看，不足10%的社会性支出比例显然太低。

四、公共资源收益全民共享程度有待提高

公共资源作为属于国家所有的生产要素，收益理应全民共享。但由于公共资源产权的特殊性，以及其所有权通常由部门或不同层级政府代理的特点，容易陷入 “公地的悲剧”，又因公共权力的不当干预而扭曲其配置和利益分配。

2006年以来，经过中央不断规范土地出让收支管理，低地价引资、土地非法交易、土地收益部门挪用等情况已有较大改善，出让收支全貌已能较为全面地通过预算来加以反映。土地出让收入分配强调保障被征地农民和被拆迁居民的合法利益，并统筹用于城乡基础设施建设，用于保障性安居工程、支持 “三农”等方面的资金占比不断提高。

但结合收益使用状况，土地收益全民共享程度还有较大的提升空间。如土地收益中的成本性支出占比越来越高，可供全民共享的土地净收益份额也相应地越来越小。是通过高补偿方式让城郊农民分享更多的土地收益，还是通过政府的预算机制让更多的人来共享，这是一个需要权衡的复杂利益问题，没有简单的答案。在土地收益分配上，一味地向城郊农民倾斜，无疑会制造出越来越多的土地征用拆迁 “富翁”，对于远离城市的农民来说，则未必是公平的。再从支出用途上看，土地出让资金使用仍缺乏严格约束，有一些地方土地出让金未能按规定在基金预算中核算管理，违规安排出让收入用于部门内部分配或向企业提供补贴。从资金管理上看，土地出让收入 “切块”分配、变相返还问题普遍，从国库转回财政专户管理现象存在。诸如此类，都会降低土地收益全民共享的程度。

从矿产资源产权收益情况来看，现行矿产资源在产权界定、产权交易和产权保护等方面存在很多缺陷，资源家底不清、产权关系模糊、无偿占用资源等问题突出。矿产资源有偿使用制度改革难以深入，矿业权价款和矿产资源补偿费征管的规范性程度低，矿产资源有偿使用制度在实际执行中行政色彩浓厚，矿产资源产权收益流失较为严重。结合矿产资源分红收益分配使用情况，资源类国企分红收益调入公共预算用于民生支出的比重相当低，矿产资源产权收益全民共享提升空间也较大。

从现实来看，公共资源收益实现全民共享，公共产权制度是核心。有了公共产权制度，才能做到应收尽收、高效使用、合理分配。①刘尚希，吉富星.公共产权制度：公共资源收益全民共享的基本条件 ［J］.中共中央党校学报，2014（5）68-74.也只有构建了公共产权制度，才能形成全面统一的管理机制、公平有效的市场机制、合理分享的预算机制。这些保障机制建立起来了，才能实现更大程度上的全民共享。

五、公共资源收益分配制度改革的若干建议

公共资源利益分配机制改革的关键在于合理地确定中央政府、地方政府和当地居民三者所占收益的比例，加强公共资源收益形成和分配的法治化管理，并将公共资源收益纳入到预算管理体制和制度的调节范畴。

（一）加强公共资源收益形成和分配的法治化管理

1.完善公共资源出让法律法规，规范出让程序。首先，应从法律上完善公共资源出让的中央、地方及各政府部门权限。必须通过建立自然资源用途管制制度和规范的资源开发利用规划，严禁有关部门无序越权出让。要按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，建立有效制衡、相互监督的公共资源出让管理制度。其次，大宗公共资源在出让之前应充分征求民意。应就出让范围、出让条件、受让主体、补偿方案等征询社会民意，尤其是要征询自然资源所在地及附近居住的居民的意见，因为他们是更为直接的利益相关者，要避免因为自然资源出让导致社会矛盾增加和集聚。最后，出让过程必须公开、透明。要建立公共资源出让公示制度，健全社会监督机制。

2.逐步探索 《公共资源收益法》。目前各级政府行政性规定通常构成了产权收益形成和分配的依据，收益分配的非规范性特征明显。因此，建议比照税收法律体系的建立，逐步探索 《公共资源收益法》，这其中包括公共资源收益的征收、管理、分配、使用、监督等方面的法规或条例。以此最大限度地约束政府公共资源收益收支行为，并结合 《预算法》修订提高公共资源收益透明度。②曾力.公共资源出让收益合理分配机制研究 ［J］.金融经济学研究，2013（11）108-115.

（二）完善公共资源出让管理制度

1.加强公共资源利用总体规划，杜绝无序开发利用。无论是从横向社会公平和纵向代际公平的角度考虑，公共资源的开发利用必须合理有序。基于社会公共利益，国家有必要建立重要公共资源用途管制制度，必须加强公共资源总体利用规划等制度建设，如加强土地宏观调控和管理的政策措施，杜绝无序开发利用。

2.建立健全公正、规范、透明的公共资源出让制度。首先，应着力完善公共资源出让 “招拍挂”管理制度。调整土地管理体制，改革建设用地供应管理方式。进一步完善国有土地使用权和矿业权出让制度，治理国有建设用地出让中规避 “招拍挂”、违反规定设置出让条件等问题。特别要着力解决一些政府官员违反规定插手干预土地使用权、矿业权出让的问题。同时，要加快建立健全公共资源价值评估技术与制度建设，为公共资源的出让提供科学的价值尺度。

3.创新公共资源出让方式，建立公共资源开发收益可持续共享机制。自然资源由于其稀缺性和某些品种的不可再生性，随着经济社会发展，其稀缺性会进一步凸显，相对价值会进一步提升。一次性的出让方式具有 “承包制”性质，将剩余控制权和剩余分配权转移到资源开发承包者手中，导致资源溢价被不当截留，不利于国家和社会参与公共资源开发的溢价收益的分享。随着经济社会发展，资源环境的稀缺性属性将进一步增强，可以对不同类型资源设定不同的出让方式和管理模式。对国家战略性公共资源的开发使用采取折股、公私合作经营等多种方式，以建立起公共资源开发收益的合理、可持续的分享机制。

（三）规范公共资源收益预算管理制度建设

在我国，公共资源产权收益流失既有法律规范体系不健全的原因，也有制度建设滞后和管理不到位的因素，突出的表现为预算约束的不到位。

1.公共资源产权收益全部纳入财政预算管理，强化预算约束。我国的公共资源出让收益有的作为专项收入纳入了财政预算，有的纳入了政府性基金预算，有的则还游离于政府预算管理之外。未来公共资源产权收益必须纳入财政预算，并要打破现有部门利益格局，按照法定的程序统筹使用，并接受监督。在资源收益预算安排上，要更大比重地用于保障和改善民生的教育、卫生、社保、就业、环保等支出领域，以更好地体现公共资源收益的全民共享。同时，配合政府财务报告体系的完善，建立自然资源资产负债表，定期向全社会披露自然资源资产的消耗、减值或增值、收益及其使用情况。

2.探索建立相对独立的 “公共产权收益预算”。我国现有预算体系由公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险预算构成。随着财政统筹能力的增强，政府性基金预算将逐步萎缩乃至取消。目前国有土地出让收入纳入政府性基金预算，但从性质而言土地出让收入是公共资源出让收益，与其他政府性基金收入性质完全不同。因此，建议将土地出让收支从政府性基金预算中独立出来建立相对独立的“公共产权收益预算”，并以其为主体，将矿业权价款等其他类型的公共资源出让收益均纳入其中。在预算支出方面，为充分、直接体现全民共享，建议将公共资源出让收益定向用于建立一项全民标准均等化的“国民基础社会保障包”制度。起步阶段该保障包的内容可包括：用名义账户制统一各类人群的基本养老保险，基本养老保险基金实行全国统筹；医保参保补贴实现费随人走，人口跨行政区流动时补贴由上级政府承担；中央政府对义务教育生均经费实行按在校生人数均一定额投入；对全国低保对象按人头实行均一定额补贴。这些待遇都记录到统一的个人社会保障卡中，全体人民均可享受。同时，随着中央和地方事权关系的调整，可加大中央对公共资源出让收益统筹调节，通过中央转移支付平衡区域差异，以保证 “国民基础社会保障包”待遇均等。

3.完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益用于民生支出的比重。扩大国有资本经营预算实施范围，红利征收要覆盖全部国有企业，并逐步提高红利征收比例。红利征收比例的提高应分类别、有重点地逐步提高，特别是要提高资源类国有企业中垄断程度高、资源占有量大的一些企业的红利收取比例。中央本级红利征收比例应力争在2020年提高到平均30%或接近30%的比例。①文宗瑜，刘玉廷，谭静.国有资本经营预算管理的继续改革与完善 ［J］.中共中央党校学报，2014（2）61-65.

建立国有资本经营预算与一般公共预算的通道，建立二者之间合理的对接机制。如以编制中长期国有资本经营预算为契机，合理确定国有资本经营支出中回流国企内部的比例，并将一般公共预算中用于补贴国有企业的相关支出转移到国有资本经营预算中，与其他相关支出统筹安排，明确支出方向和国有企业中长期发展目标。再如以实现公共资源收益全民共享为目标，大幅提高国有资本收益用于民生支出特别是社会保障支出的比重，对3～5年内每年调入一般公共预算的资金进行统筹规划，可与年度经营收益挂钩进行量化标准设计。

此外，公共资源产权收益在中央与地方之间的分配，成为我国央地财政关系之外的一种非正式制度安排，与公共资源收益全民共享关系密切。针对公共资源收益 “地方化”的问题，将公共资源出让收益等非税收入纳入到规范的分税制管理体制框架，在分税的基础上合理 “分产”，将是我们下一步研究的重要主题。