我国公共图书馆法人治理结构建设现状与比较

白 云

（云南省图书馆，昆明 650031）

我国公共图书馆法人治理结构建设现状与比较

白 云

（云南省图书馆，昆明 650031）

文章概述了近年我国公共图书馆法人治理结构的建设现状，重点比较了各个图书馆理事会的构成，分析总结了法人治理结构在我国公共图书馆界运行的特点和问题，旨在为更多公共图书馆开展法人治理工作提供参考。

公共图书馆；法人治理结构；理事会

中国共产党十八届三中全会提出要“明确不同文化事业单位功能定位，建立法人治理结构，完善绩效考核机制。推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理”。这是推动我国公益性文化事业体制机制创新的重要举措，也是公共图书馆不断深化改革，解决自身发展问题的重大机遇。本文分析比较近年来各地区公共图书馆法人治理结构的建设现状，归纳总结公共图书馆在建设法人治理结构中遇到的各种问题，旨在为更多的公共图书馆开展这一工作提供参考和建议。

1　公共图书馆建立法人治理结构的现状

“法人治理结构”（Corporate Governance）一词最早源自20世纪70年代初美国经济理论界，国内一般译成“法人治理结构”“公司法人治理结构”等。法人治理结构虽产生于企业领域，但实际上西方发达国家早在上世纪初就将公司法人治理结构理论应用到社会公共事业领域，西方发达国家的实践也充分证明，公共文化机构普遍采用法人治理结构的运作模式，成功促进了公共文化事业的科学发展。

就我国内地的公共图书馆而言，法人治理结构的建立正经历着从局部试点到全局尝试，从探索性实践到总结完善的过程。

1.1公共图书馆建立法人治理结构工作在我国的发展轨迹

2007年8月，中共深圳市委办公厅、深圳市人民政府办公厅发布了《建立和完善事业单位法人治理结构实施意见》，其中将深圳图书馆、深圳大学城图书馆、深圳少年儿童图书馆列入首批适合组建理事会的事业单位名单。实施意见中提到：“理事会对举办主体负责，其成员由政府部门代表、社会人士、行政执行人等组成，并以社会人士为主，采用选任制或委任制产生。”由此启动了公共图书馆法人治理的改革实践。在接下来的几年里，以中央机构编制委员会办公室及国家事业单位登记管理局为推进主体，选择山西、上海、浙江、广东、重庆等五个省（市），由当地编制部门在部分面向社会提供公益服务的事业单位先期开展试点工作。广州图书馆、山西省图书馆、重庆图书馆等作为公益性文化机构，相继被列入当地试点单位，启动了试点前期工作。鉴于各地试点工作进程不一，到2013年底，以组建理事会为标志，已建立起法人治理结构基本框架的公共图书馆有无锡市图书馆、深圳图书馆、广州图书馆、深圳市宝安区图书馆、成都市成华区图书馆等。

2013年11月，中国共产党十八届三中全会明确提出要“推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理”，全国各地党的宣传部门和文化行政主管部门纷纷将公共图书馆法人治理结构建设纳入2014年度重要工作的“一号工程”。广东的省立中山图书馆，浙江的省图书馆、湖州市图书馆，江苏的南京图书馆、镇江市图书馆等，均被纳入当地试点单位。到2014年底，又有一批公共图书馆建立起理事会制度，包括温州市图书馆、深圳福田区图书馆、合肥市图书馆、义乌市图书馆、广东省东莞图书馆、南京图书馆等。

这一阶段进行法人治理结构建设工作的公共图书馆开始增加，公共图书馆法人治理的建设工作开始从局部摸索阶段转变到积极推广、鼓励尝试阶段。

1.2各地区公共图书馆法人治理结构的现状

公共图书馆作为公益性事业单位，建立法人治理结构要根据决策权力机构、管理执行机构、监督约束机构相互分离、相互制衡和精干高效原则，建立图书馆的理事会、管理层、职工大会和社会监督机构分权制衡的组织架构，明确图书馆各个利益相关者的权利、义务和责任，构建以公益目标为导向、内部激励机制完善、外部监管制度健全的规范合理的治理结构和运行机制，为社会提供优质高效的公共文化服务。简单来说，公共图书馆法人治理结构的建立实质上就是关于法人决策机构、执行机构和监督机构3个部分的权利、责任和利益的制度安排。通常情况下，其决策机构的建立常以成立理事会的方式实现。因此本文选取了9所已建立法人治理结构的公共图书馆，针对每个图书馆理事会的基本情况进行了比较，具体情况见表1。

表1　9所法人治理结构公共图书馆理事会基本情况对比

其中理事会成员结构基本按照“三三制”模式选出，即从图书馆主管机构（政府机构）、本图书馆人员、社会其他行业/人士代表中选出。最典型的“三三制”模式是广州图书馆的理事会成员结构，具体情况是政府方代表5名，其中有市文化广电新闻出版局的分管副局长、市财政局领导等；社会方代表5名，其中有图书馆行业的专家、文化艺术界代表、退休教师等；馆方代表5名，其中有馆长，党委书记，副馆长，馆员代表，职工代表等。另外，深圳图书馆理事会成员11人，其中政府部门代表2名，图书馆代表2名，社会人士7名（包括社会科学界1名、文学艺术界1名、科技界1名、教育界1名、图书情报界2名、读者代表1名）；南京图书馆理事会14人，其中人大、政府代表3名，社会代表6名，馆方代表5名。总的来看，在理事成员的构成上我国公共图书馆已经找到了基本统一的标准，在实践中没有出现相互冲突或相反的做法。

但在理事长的选任上则没有统一的标准或普遍做法。有的图书馆根据当地政府文件规定，事业单位法定代表人不能进入理事会，因此图书馆法人代表即馆长也不能出任理事长，如无锡市图书馆。但其他图书馆则有选举馆长作为理事长的，如深圳宝安区图书馆。总的来说，选任政府代表，尤其是分管部门的代表出任理事长的占到多数，选任图书馆代表，尤其是馆领导出任理事长的也比较多；选任社会人士代表的占少数，上述9家公共图书馆中仅有两家。

此外，法人治理结构的建立不仅体现在理事会的成立上，法人治理结构的真正落实还必须依靠各项配套工作的开展。其中，政府管理部门的配套文件，图书馆进行法人治理的配套制度，包括最重要的图书馆行业章程的制定，这些工作在各个地区都还处于各自摸索的阶段，没有统一的标准和范例。当然这也和我国不同地区在这方面的改革工作进度不一有关，有的试点地区早在多年前就开展相关工作，如无锡市自2005年开始，在卫生、教育、文化和体育等社会事业领域实施“政事分开、政资分开、管办分离”改革，分别成立市医院管理中心、市学校管理中心、市文化艺术管理中心（下称文管中心）、市体育场馆和训练管理中心，在市政府直属领导下独立运行，代表政府履行出资人职责，负责管理下属事业单位的资产、人员和业务，探索建立事业单位法人治理结构。其中无锡市图书馆和其他21个市属文化事业单位进入文管中心，为无锡市图书馆的法人治理工作理顺了关系，提供了制度上的保障。

为把法人治理结构试点工作引向深入，确保这一改革取得实际成效，政府部门应该随着法人治理结构投入运作，积极采纳各方建议和意见，继续开展配套政策和制度的开发研究及监督落实。比如广州市编办事业局正在草拟几个相关政策，内容包括取消双轨制这一传统的行政管理模式，让理事会真正成为公益事业单位本身的一个决策监督机构；把人事权松绑，用人条件、用人规格、岗位设置的基本情况均由馆里确定，经理事会同意后即可执行，只须报编办、人社局备案等。虽然这些政策的最终出台还需要各方的协调和一个长期的过程，但也能为图书馆建立法人治理结构提供长期有效的制度保障。

2　公共图书馆法人治理结构建设过程中存在的问题

截至2014年底，我国公共图书馆法人治理结构的建设已经走上了积极推广、鼓励尝试的发展阶段，这项工作最明显的特点和成效是在公共图书馆管理体制中引入了外部治理。但经过比较分析，笔者认为我国公共图书馆法人治理结构的建设还存在不少问题，具体如下。

第一，在建立法人治理结构以后，政府与图书馆的关系仍然没有明确定位，图书馆的运行与管理机制没有完全从传统的政府管理转变到法人治理。

建立了法人治理结构的公共图书馆，与当地政府的关系理应从隶属关系转变为契约关系，这样才能真正实现政事分开、管办分离。但目前，在已经成立了理事会的公共图书馆中，理事会的决策地位没有完全得到落实，有的理事会仅仅被定位为图书馆的咨询机构，如无锡市图书馆。有的理事会虽然在成立之初被定位为议事和决策机构，如深圳图书馆，但在真正的管理中理事会的决策地位仍然很低，主要还是依靠政府主导。有的图书馆的管理变成了双轨制，一方面是法人治理结构这种全新的模式在运转，另一方面还保留了传统的政府主导的管理模式，也就是由上级主管部门决定图书馆人、财、物等事项，如广州图书馆。

第二，理事会的职责划分虽然有比较统一的标准和内容，但在图书馆的现实运行中无法真正得到落实。理事会成员的表决权也往往成为一种可有可无的“形式”，比如来自政府代表的理事不可能突破自身身份和政府代言人的限制，也不可能站在图书馆的立场为图书馆说话，因此很多时候不发言、不投票、不表态，起不到真正的作用。从社会代表中选取的理事，也往往受制于行业和专业知识而无法真正提供合理建议或行使表决权。最关键的是现行制度下，许多可以由理事会审议决定的内容，由于政府的配套改革迟迟不落实也沦为一种“形式”，比如审议薪酬分配方案、用人计划及考核制度，审议图书馆财务预算等。

此外，我国缺乏培训和激励理事的社会机制。怎样做一名理事，做好一名理事的回报是什么等问题基本没有配套的制度和机构来解决。

第三，公共图书馆自身面对法人治理结构改革的内在动力不足。法人治理结构不仅需要政府转变观念，更需要图书馆管理层转变观念。在建立法人治理结构前，图书馆管理层的产生由上级主管部门直接任免，在发展规划与重大事项上主要依据上级政策或听命于行政指令。如果建立法人治理结构，组建一个由政府、社会人士、图书馆代表构成的理事会，政府与理事会之间通过委托代理关系，将管理层的人事提名或审议权、重大事项决策权交给理事会，那么管理层的职权将大大减少。

此外，外部理事的加入使公共利益与读者意愿将被更多考量，图书馆曾经的封闭管理状态将被打破。这些都成为图书馆不愿过快过早建立法人治理结构的内在原因。

从目前图书馆法人治理结构的运行现状来看，即便是建立了理事会的图书馆，对上述问题都还远未触及，这也从另一个侧面反映出我国理事会治理结构的建设工作流于表面，形式大于内容的弊端。

3　结　语

法人治理结构作为政府转变职能、公共图书馆体制创新的重要手段，结合我国的基本国情和特色，其基本逻辑应该是：政府转变职能，从直接管转向间接管（将决策权交给理事会），从微观管理转向宏观指导，从行政管理转向法治管理（制定法律法规或规章，明确各自的权利义务，理顺各方关系），从而使公共图书馆成为独立的事业法人，能够自主行使权利，灵活处理事务。由此可见，政府职能的转变是公共图书馆法人化、理事会有效行使权力的前置性条件。然而，由于我国现行公共图书馆管理体制存在着“法制化程度低，政府职能错位、越位、缺位并存，行业管理体系独立性差、成熟度低、规范性弱，法人制度欠完善等问题”，使公共图书馆法人治理结构的建立，将在较长一段时间内处于最初级的摸索阶段，短期内难以形成完善的治理模式。

综上所述，目前我国公共图书馆法人治理结构的建立开始步入积极推广，广泛尝试的阶段，各地区图书馆纷纷成立理事会，图书馆届正式开启了法人治理的新纪元。但形式上的完备不等同于实施上的有效，仅仅搭建起理事会的框架不等同于法人治理结构的全面建立，我国公共图书馆法人治理结构的建设需要进行全面而周密的制度设计，需要政府配套制度的支持，也必将受到政府与事业单位改革进程，特别是政府职能转变进程的影响。

主要参考文献

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G258.2；G251

A

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