甘肃30年扶贫开发的探索与实践

欧阳坚

贫困是一个世界性、历史性话题，反贫困伴随着人类社会的始终，是古今中外治国理政的一件大事。甘肃是全国扶贫开发的主战场，贫困类型、成因在全国具有典型性，扶贫工作的一些探索和做法在全国也具有先创性。总结回顾甘肃30多年来的扶贫历程与实践，对做好新形势下的精准扶贫、精准脱贫工作有一定的借鉴、启发意义。

反贫困是一个全球性的难题

从历史看，人类发展史也是一个与贫困作斗争的历史。人类进入文明社会后，从自然的生活状态过渡到通过劳动工具的改善和自身的创造来自由、自主生活的状态，随之而来的是人口的急剧增长和生存资源的短缺。虽然不同地区、不同时代的情况不尽相同，但土地、食物等生存资源的短缺问题伴随着人类社会的始终。为了生存繁衍和过上自由、体面、有尊严的生活，人类进行了一系列与贫困作斗争的努力和探索。这种探索某种程度上是贫困倒逼出来的、是迫不得已的。进入近现代以来，自然环境恶化、战争冲突频发、人口迁徙流动、资源分配不均等人类社会自身的问题，更加剧了贫困的状况。总体看，现代社会解决了大多数人的温饱问题，使其走向了共同富裕，但仍然有一部分人陷入了更加贫困的状态，经济社会发展并没有为这些人带来福祉，反而使他们成为现代文明的弃儿。

从现实看，反贫困事关公平正义和执政根基。贫困是涉及政治、经济、社会等方面的综合性问题，不仅反映人类社会的基本生存状态，而且体现一个社会的公平正义程度、体现一个社会制度的成熟程度。摆脱贫困，不仅是广大人民群众的共同心愿，更是社会主义制度的本质要求。我们党领导人民闹革命和建立新中国，给人民群众最大的承诺，就是让他们过上幸福美好的新生活。要履行这一承诺，首要的任务就是解决贫困问题。否则，一切都无从谈起。目前，贫困人口大多生活在自然环境十分严酷、基础设施严重滞后、公共服务极为短缺的地区。贫困人口的文化素质偏低、劳动技能偏弱，很容易沦为社会的最底层、公共服务和人文关怀的边缘区，成为最容易被忽略的一个群体。而且实践也证明，大多数贫困人口靠自身努力难以摆脱贫困，即使有些能摆脱贫困，也需要一个漫长的过程。因此，在反贫困的斗争中，党和政府的力量和作用是不可或缺的。

从职责看，政府最大的政绩就是解决贫困问题。在摆脱贫困的过程中，党委和政府必须唱主角、主动作为，把扶贫作为最重要的政治任务和经济举措来抓。30多年来，中国共产党和中国政府最有说服力、最能体现社会主义优越性的成就，就是让6亿多人摆脱了贫困，为推动全球减贫事业发展做出了重大贡献。这是史诗般的业绩，是人类发展史上的一个壮举。可以说，改革开放的历程，是我国从贫困走向富裕、逐步走向小康的过程。但有一种理论认为，摆脱贫困可以依靠市场的力量。市场经济是逐利的，仅仅依靠市场力量会产生“马太效应”，会使贫富的差距越拉越大，使弱势群体陷入绝对贫困。为此，十八大以来，党中央更加重视扶贫开发。在“四个全面”战略布局中，排在第一位的就是全面建成小康社会。实现全面小康，最重要的标志就是看有没有贫困人口，最核心的任务就是帮助全国7000多万贫困人口脱贫。否则，“到2020年，如果贫困地区面貌改变不大，如期实现全面建成小康社会目标是说不出口的”。从目前看，贫困人口的绝对数虽然下降了，但剩下的都是最难啃的硬骨头，脱贫难度很大。以习近平同志为总书记的党中央已经做出战略部署，号召用六年的时间基本消除贫困，到2020年确保实现小康，这是我们必须肩负起的重大历史使命。

具体到甘肃，就是要让417万贫困人口如期脱贫，我们有信心、有决心完成这一光荣而艰巨的任务，决不拖全国的后腿。

甘肃扶贫开发的探索与贡献

甘肃的贫困在全国有典型性。首先，甘肃的贫困是一个历史的形成过程。甘肃地处中原内地和北方少数民族交融的前沿阵地和通道，这一区位条件严重影响了农业生产和财富的积累。但过去的甘肃也是一个富足的地方，是中华民族和中华文明的发祥地之一。史前时期，甘肃是水草丰美的地方，和政县出土的古生物化石已证明了这一点。随着喜马拉雅山脉的不断隆起，阻断了来自印度洋的暖湿气流，导致甘肃境内雨量减少、气温下降、植被破坏。考古证明，八千年前，甘肃已经进入文明社会。甘肃是一个有历史和故事的地方，一直到南宋，都是经济繁荣、文化相对发达的地区。南宋以后，全国经济文化中心逐步东移南迁，加上海路的开通，陆上丝绸之路的逐渐衰落，受气候变化和战乱频发的影响，甘肃的发展趋于缓慢，逐渐落后。明代以后，甘肃成了贫困的代名词，有了“苦瘠甲于天下”的说法。

其次，甘肃的贫困是系统性的、全方位的。目前，甘肃的贫困发生率居全国第二、贫困人口数居全国第七、农民人均收入多年垫底，贫困是建成全面小康社会的最大短板。同时，甘肃的贫困包含了自然的、历史的、思想观念的、基础条件的、公共服务的、劳动力素质的等几乎所有的致贫因素。同时，经过长期持续、大规模的扶贫开发，剩下的贫困人口都是难啃的“硬骨头”，用原有的套路、按部就班地推进，在5年多的时间内解决脱贫问题，是很难做到的。

第三，甘肃是我国有组织、有计划、大规模进行开发式扶贫的发源地。早在1982年，国家就把甘肃作为扶贫开发的第一个试验区，在定西和河西启动了大规模的区域性扶贫开发行动。30多年来，甘肃创造了易地搬迁、整流域治理、整村推进、劳动力培训、小额信贷等扶贫经验。进入新世纪以后，甘肃首先实现了由“输血式”扶贫向“造血式”扶贫的转变，把扶贫开发的重点放在产业培育和贫困人口素质的提升上。这些都为全国提供了经验、做出了示范。

甘肃扶贫是全国扶贫工作的一个缩影。30多年来，甘肃致力于发展生产、消除贫困，取得了有目共睹的巨大成就。一是贫困人口从1982年占农村人口的3/4下降到2014年的1/5，贫困人口绝对数从1200多万人减少到417万人，这种变化是了不起的。二是贫困地区农民人均纯收入从1982年的不足100块钱增加到去年的4897元，人均增加近50倍，这在扶贫开发历史上也是少见的。三是贫困地区的基础条件发生了根本性变化，全省所有的村通了电，70%的贫困村通了沥青（水泥）路，80%的贫困人口喝上了自来水，75%以上的农村危房得到了重建。四是贫困群众的精神面貌发生了根本性的变化，由原来的悲观、失望、木讷和对党和基层干部的冷漠，转变为现在对生活充满信心、对过上幸福生活有了梦想和对党和政府心存感激。特别是贫困群众精神上的变化，比物质形态上的变化、物质生活的富裕更有意义。可以说，甘肃的扶贫经验在全国是可推广、能复制的。找到了甘肃脱贫的路子，也就找到了全国如期建成小康的路子。扶贫开发甘肃能做到，全国就能做到；甘肃能脱贫，全国就能脱贫。

甘肃扶贫开发的困难与出路

与此同时，我们也要看到存在的困难和问题。主要表现为“四个差距”：一是扶贫工作的成效与群众的预期有差距，就是说没有达到大家预想的效果。二是投入的扶贫资源与实际的效果有差距，多年来省委省政府和社会各界对扶贫工作投入了大量的人力、物力、资金项目，但由于“跑冒滴漏”等原因，有的扶贫资源没有真正用到贫困群众身上。三是扶贫开发的进程与老百姓的期望有差距，总体上讲就是步子还不够快。四是与全面小康的目标要求还有很大的差距，2012年底，甘肃的小康实现程度仅为64.55%，与全国相比低19个百分点，比西部平均水平也要低近10个百分点，贫困地区更低。

产生这些差距的原因，主要是扶贫开发的对象、目标、措施、考核等还不够精准，工作还比较粗放。特别是到了基层，把一些本来针对贫困群众的特殊扶持政策变成了给所有人的普惠政策，把针对贫困人口的扶贫资源分散使用到了非贫困人口的身上，使真正贫困的人得到的资源不足20%。这其中有体制的原因，有管理的原因，也有腐败的问题，但都是工作不精准造成的。

怎么解决这些问题？我想有两个途径：

一方面，按照习总书记提出的精准扶贫、精准脱贫的要求，以更大的决心、更明确的思路、更精准的措施，缩小战线，瞄准最贫困的村，扶持最困难的户，办好最急需的事，由“大水漫灌”改为精准“滴灌”，真正使有限的资源发挥出最大的经济和社会效益，实现预期的目标。

另一方面，整合资源，集中发力，把一个积极性变为多个积极性。现在党委、政府推进扶贫开发的积极性很高，但社会和民间的力量还没有充分发挥出来。为此，在各级党委和政府担起第一责任主体、充分发挥区域经济发展对扶贫开发带动作用的同时，要动员有爱心的人士参与扶贫，逐步形成人人参与扶贫、投身扶贫的氛围；要调动市场的力量，运用市场机制，让有能力的企业参与扶贫，使企业既扶贫又能从中受益，进而带动更多老百姓脱贫致富；要激发贫困人口的内生动力，让他们有愿望、有信心、有行动，不做旁观者，不消极等待。

总的来讲，就是要按照习总书记关于精准扶贫精准脱贫重要思想提出的新理念、指明的新路径、提供的新方法，凝聚起全社会的力量，打一场决战决胜的扶贫攻坚战。

近三年来甘肃在精准扶贫方面的探索

2012年省委换届以后，新一届省委班子按照中央的部署和习总书记视察我省时的指示精神，始终把主要精力放在扶贫攻坚上，在省委王三运书记的亲自设计、部署和带领下，集中精力做了五件大事：

第一件事，启动实施联村联户、为民富民行动，把各级干部这个最宝贵的资源，直接配置到最需要的贫困村和特困户。启动实施后，1万多个机关企事业单位、40多万名干部，直接联系1万多个村、67万特困户，而且一一细化目标、任务和要求，明确不脱贫不脱钩。3年来，双联单位共投入产业培育资金344亿元，培训农民334万人次，帮办实事超过70余万件，其中很多事情是群众期盼多年而没有解决的问题。

第二件事，实施了“1236”扶贫攻坚行动计划，主要瞄准最贫困的地区、最困难的群体，解决通村道路、饮水安全、移民搬迁、上学、就医、培训等最迫切的问题，让扶贫工作的目标更集中，解决散光、跑偏的问题。2013、2014两年，全省有280万人脱贫，贫困地区农民收入年均增速都超过了15%。

第三件事，整合各类扶贫力量和资源，解决各自为政、力量分散、“九龙治水”的问题。把扶贫的政策、项目、资金、工作统一起来，一张蓝图、一起行动，形成了强大的工作合力，提高了工作的效率。今年，仅省级层面整合的各类财政扶贫投入就超过440亿元，并一次性打捆拨付到县，由县统筹安排使用，超过了前十年财政投入的综合。

第四件事，用财政投入撬动金融资金，解决扶贫缺少资金的问题。贫困地区之所以长期不能脱贫，缺少资金、无钱办事是最主要的原因。为此，一方面，我们用政府信用、财政资金担保，贷款集中解决贫困地区路、水、房等最迫切的问题；另一方面，与金融机构合作，探索实施了妇女小额担保贷款、双联惠农贷款、贫困村资金互助社等小额贷款，既为贫困群众提供发展资金，也是对贷款者的一种激励约束。2013、2014两年，全省金融机构对贫困地区贷款累计达3313亿元，年均增长25%。今年，又推出了无抵押、无担保、免利息、五万元、三年期的“精准扶贫专项贷款”。这些都深受贫困地区和贫困群众的欢迎，取得了“一石多鸟”的效果。

第五件事，推出“1+17”精准扶贫精准脱贫工作方案。今年初，省委省政府主要领导分别带队深入贫困地区，开展了为期4个多月的调查研究，在认真贯彻习总书记系列重要讲话要求和总结各方面经验的基础上，省委、省政府出台了“1+17”精准扶贫工作方案。

这一系列配套文件，围绕扶贫的对象、目标、内容、方式、考评和保障“六个精准”，对每一项重点工作，明确了具体的目标、着力的重点和相应的措施办法、责任主体、完成时限及考核评价等方面的要求；针对瞄准机制不够完善、基础设施瓶颈制约严重、富民产业发展滞后、公共服务供给不足等问题，对症下药，提出了解决的措施和办法，打出了一整套扶贫攻坚的组合拳，是甘肃当前和今后一个时期扶贫开发工作的任务书、作战图和时间表，也是30多年来甘肃扶贫实践的总结和集成。

按照这一总体部署去推进、去落实，到2017年，我们将基本消除绝对贫困人口；再经过3年的巩固提高，到2020年底，让建档立卡的贫困人口，与全省、全国一道进入全面小康，过上富裕、有尊严、有幸福感的新生活。

总之，让贫困人口如期脱贫并迈入小康，是本届省委、省政府必须担起的历史责任，更是向全省人民做出的庄严承诺。我们将自加压力、主动作为、苦干实干，以爬坡过坎的决心、攻坚克难的担当，坚决打赢这场硬战，向中央和全省人民交出一份满意的答卷！