区域公共政策冲突现象、原因和解决对策

吕丽芳

摘 要：虽然区域公共政策冲突难以避免，但是它给地方政府治理带来的消极影响却不容小觑。以广西北部湾经济区为例，根据区域公共政策冲突产生的原因，即公共政策主体因素、体制、环境的影响、利益的驱使和信息量的不足等来找到解决这些现象的路径，包括统一区域公共政策、充分发挥北部湾经济区的地理优势、加强组织合作、建立政策价值观和信息交流平台，以期望广西北部湾经济区能健康、平稳的顺利发展。

关键词：公共政策；公共政策冲突；广西北部湾经济区；治理

中图分类号：D9

文献标识码：A

文章编号：16723198（2015）19017302

1 基本概念界定

“政策”一词在中国被公开使用始于梁启超，之后便在我国的政治生活中沿用至今。我国学者袁明旭把公共政策按照广义和狭义理解，广义的理解是把执政党、国家公共权威机构、非政府组织等所制定的行为准则都称之为公共政策，狭义的理解是只把行政机关（狭义上的政府）所制定的政策称之为公共政策，政府是公共政策的直接主体。本文从狭义上理解公共政策。

有的学者将政策冲突理解为政治冲突的一种形式（钱再见，2010），有的学者将政策冲突看成是在社会冲突的基础上发展起来的（吴光芸，2014），而有的学者则认为在当今我国社会中，政策冲突与政治冲突、阶级冲突没有必然的联系，它和政策冲突存在明显的不同却又具有一定的联系（袁明旭，2008）。本文认为，从广义上来看，政策冲突与政治冲突和社会冲突存在交集，但是从狭义的角度看，政策冲突既不同于政治冲突也不同于社会冲突，它是在社会领域產生的局限于政府管辖范围内的冲突。我国学者胡象明针对我国现存的政策体系中政令相互矛盾的现象把公共政策冲突比喻为“文件打架”。袁明旭认为，公共政策冲突是指在政策网络系统之中由各级官僚组织和官僚所制定的公共政策之间的相互矛盾、相互抵触、相互对立的一种表面化的态势和现象。由此可知，公共政策冲突与政府主体、利益矛盾、体制等存在着必然联系。本文认为公共政策冲突是公共政策制定主体所制定的政策之间由于利益矛盾而产生的对立现象。

2 区域公共政策冲突的原因分析

2.1 区域公共政策冲突的主观原因

2.1.1 政策制定和执行人员的原因

一方面，公共政策制定者政策制定者的冲突，有垂直的上下级主体之间的冲突，也有横向的职能部门之间的冲突。各级政府和行政部门由于利益不同、价值迥异、行政官员个人原因等，制定出基于本位和彼此矛盾的政策，违背社会发展规律。另一方面，再完备的公共政策，如果缺乏执行人员的合理意会和执行，也会影响公共政策的效用发挥，甚至取得反效果，这不仅造成公共资源的浪费，也影响了政府的公信力。由于广西区地处经济欠发达地区，教育水平相对东部发达地区落后，对公务员的工作和再教育培训较少，因此公务员的整体素质偏低，也导致了政策执行人员对公共政策产生理解偏差，最终引起公共政策冲突。

2.1.2 缺乏部门合作

我国已经发展起来的经济圈有京津冀一体化、珠江三角洲、长江三角洲、东北经济区等，纵观改革开放30多年的历史可知，单靠一己之力获得发展的城市和部门并不存在，只有靠多个城市和部门的协作才能获得长足发展。但是，如果上下级部门之间、职能部门之间缺乏沟通和衔接，也必然会出现有利大家争，有事相互推诿的局面。在我国，各部门没有根本的利害冲突，各部门的政策制定者人为地制造政策冲突的现象是极少见的。更多的政策冲突是因为部门之间缺乏必要的沟通而引起的。广西北部湾经济区的主体由四座城市组成，政府部门间合作就显得尤为重要。

2.1.3 政策主体的趋利性

公共政策冲突产生的本质是驱逐利益。根据理性经济人假设，政策制定的主体都是充满理性的，他所追求的目标就是使自己的利益最大化。这里的政策主体不仅包括制定公共政策人员和政府部门，也包括政策的对象，即开发商和企业以及其他利益相关者。在管理实践中，责任、权力和利益构成三角定理。作为政策制定者，广西区内地方政府和部门人员为了获得利益的最大化和权力的最大化，制定不符合实际的地方政策目标，导致政策在执行的过程中产生矛盾。政策制定者获得了短期收益而忽视了当地经济的长足发展。

2.2 区域公共政策冲突的现象和客观原因

2.2.1 政策和环境的影响

政策的制定需要根据区域间各个城市的特点拟定符合该城市发展又分工明确的细则，这样既可以互通有无，节约建设资本，又能防止内部竞争，让各城市和产业专注于提高自身的实力而不用分心应付不必要的竞争。现行公共政策制定和运行方式的弊端是公共政策冲突产生的制度根源。

从政策制定的环境来看，公共政策从制定到实施的整个过程，受到各种环境因素的影响，其中有地理和环境因素的影响，其中最根本的是经济环境的影响。制定的公共政策必须要考虑到当地的经济承受能力。若上级政府不顾经济能力的适用范围而制定公共政策，下级政府会觉得力不从心，从而变相执行公共政策，如此一来必然会导致政策冲突。地理因素决定着生产发展的范围，这个是不能改变的客观存在。但是，如果利用好地理优势，利用当地的气候发展特色农业和旅游业，借助所处的周边环境发展工业，也能取得借力发展的事半功倍之效。

2.2.2 信息的不足

一方面，缺乏及时的信息沟通、反馈和修改。有时政策被错误地执行并不是因为所获得的信息量有限，也不是因为执行者曲解了公共政策，而是由于政策在制定和执行后并没有得到及时地反馈，导致政策制定者并不能真正获得政策的评价而失去了改进政策的机会。一些部门在遇到不符合实际的政策命令后，即使知道该政策的不足，也不及时反馈，反而仍然按照原政策执行，导致公共政策的效力大减。而且在我国，信息传递通常是由上而下的单向传递方式，沟通机制还有待完善。另一方面，电子政府、政府热线和媒体宣传的不足。广西区政府已经开设了广西北部湾经济区的专栏，但是信息量不全且更新较慢，特别是关于政府调整南北钦防的产业结构、对下一年度的生产规划、预期引进的外资项目和数额等等规划政策，并没有具体的展示；广西区政府的官方网站上也没有明确给出负责具体政策和项目的热线。政策在制定后得不到有力地执行和评估，因此也得不到及时地改进，由此导致了政策冲突的无限循环。

3 解决区域公共政策冲突的对策

3.1 统一区域公共政策

目前我国完善区域公共政策制度基础的重点是要完善区域公共政策的市场制度供给，这对广西北部湾经济区同样适用。政府要打造一个有利于市场良性运转的体制与制度环境，加速跨行政区的基础设施供给制度、资源管理制度建设，推进区域制度创新，为区域公共政策提供有力的制度保证。

“术业有专攻”，这同样适用于发展城市和产业。根据北部湾经济区四座城市的特征，制定特色鲜明、分工明确、互通有无的发展政策，避免政策冲突。使外商能更清晰的进行投资，以市场带动市场，既要加强相近行业的合作，做到大而精，也要加强城市之间的协作，在吸引外商的同时也能互相拉动内需，形成经济的良性循环发展。

3.2 充分发挥北部湾经济区的地理和经济优势

虽然是借着国家发展中国—东盟的契机，广西北部湾经济区应与东盟十国互通互利，但是由于在地理上紧邻广东省湛江市，面向隔着琼州海峡的海南省，也可以借助市场拉动市场，人口拉动人口，将北部湾的人气拉升，吸引外商投资，发展沿海工业，也吸引游客的驻足，推动当地的特色产业和经济。南北钦防作为一个区域，具有鲜明的共性：沿海地区、亚热带、对外开放前沿，四个城市需要共同致力于建设出港口和出海通道，不断扩大通过和吞吐能力；发展海洋业和亚热带产业。

北部湾经济区地处广西壮族自治区，除了发展沿海城市固有的港口、货运、物流和旅游等产业外，最被广西人引以为豪的就是壮族这个少数民族特色。北部湾经济区可以参照云南、贵州、广西三江等少数民族地区的成功经验，采用广告、成品加工、网络销售等方式，努力打造本土品牌，例如：钦州海鸭蛋、北海合浦黑珍珠、北海涠洲岛香蕉等等。

3.3 建立政策价值观

由于现阶段我国法制尚未健全，人治色彩较为浓重，建立符合我国国情的政策价值观势在必行。政策价值观不仅影响政策制定者和执行者，也影响政策主体所处的部门。责、权、利三者平衡才能使个人的仕途越走越顺。虽然“个人利益要服从集体利益”的集体价值观在社会中被广为流传，可是当遇到具体的政策冲突问题时，在权衡自己所得的利益和所负的责任后，一些政策主体往往会迷失方向。因此，建立政策价值观能对政策主体起到一个善意的引导作用，再辅以适度的法律保障作为监督和约束机制，则会降低政策过程中发生政策冲突的几率。

3.4 加强组织合作

政府部门之间的合作是推动经济发展的强心针。为了促成良好的合作效果，需要有一个能代表各方利益的组织进行协调，广西区政府自然是上佳的选择，但是区政府事务繁多，而且作为四市的上级政府，其制定的政策也许本身就与下级政府的执行力产生冲突。可以参照珠江三角洲的联席会议制度，成立一个适合广西北部湾经济区的合作协调组织。实践中，为整合南北钦防四座城市的资源，推动南北钦防合理有序的按照政策指引的方向科学发展，专门成立了广西北部湾经济区规划建设管理委员会。除此之外，南北钦防四市不仅要顾及彼此的利益格局，还要注意分工，用以协调四市之间以及四市与区内外其他城市之间的竞争。

除了要加强南北钦防四市之间的合作协调外，还要结合广西其他经济圈的优势，互通有无。广西西江经济带包括南宁、柳州、崇左、贵港、梧州、来宾、百色等7个沿江市，西江黄金水道由链接这7座城市的1480公里内河水运主通道组成。西江经济带背靠大西南，面向广东，黄金水道直通粤港澳，珠江三角洲经济圈正是中国经济最活跃的地区，可谓发展潜力巨大。近几年来，西江修建的水电站改善了广西用电紧张的局面，还将电力卖到珠三角经济圈，既解决了广西供电问题，又获得了财政收益。要是广西北部湾经济区能与西江经济带并驾齐驱，“两条腿跑步”，必将获得长足的发展。

3.5 建立信息交流平台

3.5.1 做好信息反馈和改进工作

政策执行者应对政策执行过程中的不足进行记录并及时向政策制定部门反馈，政策制定部门收到反馈信息后，也应积极地与执行者沟通商讨，以便对公共政策进行有针对性的修改，避免类似的公共政策冲突再次发生。

优化信息传递机制，完善政府信息公开制度和行政问责制度。改变政府传递信息的金字塔结构，拓宽信息传递渠道和减少信息传递层次和传递距离，以最大限度地降低信息传递的失真性。引导地方政府在制

度范围内用一种积极而健康的方式理性地表达各种诉求和意愿。确保以充分的真实信息和双向沟通方式来传达政策，使区域内公共政策的制定、执行、评估、反馈和修改更及时，以减少公共政策冲突发生的几率。

3.5.2 积极推广政府电子政务、开通政府热线和加强媒体宣传力度

政府网站设立的北部湾经济区的专栏，应发布涵盖此专题的信息并及时更新；为企业提供有针对性的市场信息，减少企业的盲目投资；区域政府间应建立合作协调机制，实现信息共享，为避免政策冲突而造成资源浪费作出努力。开通四座城市的政府热线，使企业获得有针对性的建议。加强新闻媒体、期刊等的宣传力度，不仅要宣传北部湾经济区的实时动态，也要宣传政策的优惠和扶持项目，并开通市民交流的平台，使受众对政策的优劣给出切实的评价和建议，促进公共政策的推广，避免消耗有限资源的政策冲突。

4 总结

公共政策冲突是公共政策制定主体所制定的政策之间由于利益矛盾而产生的对立现象。政策冲突产生的原因既有主观原因，即政策实施主体的因素，也有客观原因，即国家体制和政策环境的因素。需要客观地看待政策冲突，即知道这是政府治理的矛盾所在，在任何时期这种矛盾都有可能存在，也需要主动地发现和解决公共政策冲突。本文借助公共政策冲突产的原因来分析北部湾经济区公共政策冲突产生的原因：公共政策主体的因素、体制的因素和信息的因素等。并试着找到解决冲突产生原因的办法，以期望北部湾经济区的政治、经济和社会建设顺利推进，使区域公共政策能够实现当地的整体利益和获得长远发展，避免政策冲突带来的负面影响，使北部湾经济区健康、协作和稳定发展。

参考文献

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