政府引导基金风险管理策略研究——基于“三维外延式”管理模式的分析

（东莞松山湖高新区管理委员会 广东东莞523808）

一、建立政府引导基金“三维外延式”管理模式，集约运营实现多方共赢

（一）建立“三维外延式”管理模式的背景

现有的政府引导基金由于受基金管理人才缺乏、政府干预过多、制度规定繁多、决策流程复杂、政府相关领导个人意愿导向等影响，更有因怕投资损失采取“避重就轻”的措施，使投资基金不能真正发挥作用。鉴于此，建议采用“三维外延式”管理模式，多角度多维度管理政府投资基金，有效降低政府投资基金的风险。

（二）“三维外延式”管理模式的特点

主要表现为：管理形式多样化、基金参与多元化、风险分担多面化。

1.政府搭台，企业唱戏，资本助力。管理形式由原来受政府行政干预过多，拓宽到包括注册专门的资本公司、委托基金经理人管理、由地方政府牵头成立私募投资基金等，使政府由原来的主要经营决策者转变为平台搭建者，政府更多的作用是积极撮合基金的供求双方达成交易。

2.抱团借势，产业掘金，分享受益。在政府的撮合下，投资基金把政府、银行、基金管理公司、保险公司、担保公司以及社会资本所有者联合在一起，形成利益共同体，借助政府的优势和经济社会影响力，与基金投向产业一道并肩作战，掘金资本市场。同时，政府采取以政府出资和社会资本为主，以银行贷款、担保、税收、政府采购等方式为辅，想方设法拓展投资基金的资金来源。

3.整合资源，保险介入，风险共担。丰富的基金管理形式，使政府投资基金有机会重新洗牌，集合多种投资与管理优势。一方面，积极探索建立财政投入、国资收益、基金增值和社会资本投资等多渠道筹措资金，以形成合力，抵御风险。另一方面，保险和担保公司的介入让银行在放贷时没有了后顾之忧，也分散了投资风险。

二、着力危机预警研究，构建政府引导基金“价值再造”风险评估模型

（一）明确政府引导基金的目标

政府应本着引导社会资本的目的，与时俱进，紧跟经济市场变化，致力于提供良好的市场环境，为当地经济实体提供部分资金支持，对区域经济投资发展起到促进作用。同时，明确设立基金的利益出发点是旨在追求利润最大化，还是不以盈利为目的；其第一要务是政策目标还是商业性资本目标，或者是两者兼备；然后再决定引入基金的门槛高低。

（二）确定政府合理的投资基金比例

一方面受政府财力及债务压力限制，一方面创业投资的需求方市场较为混乱，识别投资项目前瞻性的甄别成本较高，也使得政府在确定基金投向时缩手缩脚，为了基金能存续下去不得不选择“短平快”的投资项目，以按期收回投资实现收益，使投资基金偏离创立时的初衷。因此，应根据各地经济发展情况及财力状况和结构调整，合理确定当地设立投资基金占总财政收入的比例以及各基金的比重，也可根据财力的需要逐步增加基金规模，同时可考虑对财政实力薄弱的地区提高国家级基金的出资比例。

（三）设定政府所出资部分的保底回报率

为保障国有资金安全，可在相关协议中商定由基金实际运作方或大股东对国有出资进行兜底，当基金盈利不足或出现亏损时，由合同兜底方仍按保底的年回报率向政府出资方支付本金及投资收益，作为对等条件，在基金盈利超过保底回报率时，政府出资方让渡投资收益的一定比例给兜底方。

（四）构建“价值再造”风险评估模型

尝试建立风险评估模型，对拟投资项目的政策性和经营性特征分别加以甄别，以安全性为评价重点，围绕“保底回报率”核心内容设置指标体系，分配适当的权重，特别是找出如科技含量高、技术水平新的具有市场潜力或核心竞争力等更适合投资的项目，全面评估衡量有前景、高风险项目。

三、创新基金设立，发挥资本市场优化资源配置的功能

（一）政府引导与市场运作相结合，把握创新切入点

随着产业投资基金的发展，政府设立基金不断有新的形式出现，其中创业型投资基金应用最为广泛，而后期推出的政府引导型股权投资基金、专项投资基金、信保型投资基金等也逐渐被各地方政府推崇。而不论是哪种基金形式，都有其独特的市场需求和运作特色，如：专项投资基金一般是给予税收或者用地审批上的优惠政策,以便吸引企业更多进来投资；信保型投资基金是由银行和政府共同出资、共担风险，即抑制银行的放款冲动，倒逼银行审慎把握风险，又可改善银企间的互信关系。

（二）对长期性基金建立灵活的投资运营政策

由于多元化和市场化的投资体制没有完全建立起来，绝大部分基金作为财政专户存款在银行账户里，不能发挥资金效用，在考虑正常投资收益率与通货膨胀的各种因素之后缩水严重，曾有专家匡算缩水率高达近30%。建议对政府储备基金以及养老基金等长期性基金，特别是存在结余较多的基金，应进行投资管理，或自行管理或委托社会机构管理，通过投资运营以实现保值增值。

四、平衡风险收益，处理好三个关系

（一）投资效益和社会责任的关系

当前大多数政府引导基金，是以引导当地小微企业发展、促进企业转型升级或打造本土上市公司等为主要目的而设立发行的，通过帮助企业融通资金，并为所投资企业提供管理、经营、财税、法律等方面的资助，扶持企业发展。而政府则通过企业发展一方面享有直接的投资收益，同时更多是分享企业发展所带来的劳动就业、财政税收及产业升级等社会效益，显然，社会效益是政府性基金的主要目的，不宜过多追求基金投资收益。

（二）短期盈利和长期受益的关系

通常基金在成立时，会约定五至七年的经营期，作为引导性的政府投资资金，起示范带头作用，以吸引更多的社会资金参与投入。另外，基金所投资的行业或企业，有一个培育、引导、发展的过程，通常投资前期并不能取得较好的财务利润，因此，政府性投资基金不能急功近利，要做好几年不盈利的打算，作为将来长期受益的前期投入。同时，应考虑投资一些短期能够受益的项目，打好组合拳，以保证基金能长期有序、稳定健康的发展。

（三）政府干预和政府引导的关系

政府引导基金通过寻求专业的基金管理团队，对基金公司进行经营管理、并负责开展投资管理业务。政府作为投资参与者，只需按照相关协议履行出资人的权利义务，如对基金公司的经营管理提出合理化建议、委托社会中介机构对基金公司运作进行审计、获取经审计的基金公司财务会计报告等。同时，政府为达到设立基金之目的，又需要对基金所投向行业、地区做出一定的指引。因此，在基金运作管理上，政府应强调引导作用，而尽量减少政府干预，做到只管该管的事，其他以市场运作为导向，保证政府干预不对基金运营产生影响。对于政府牵头或引导型的基金，一旦运作成功，政府就应该全身而退。

五、加强政府对投资基金的监督和考核，引导投资基金正向发展

（一）设立监督委员会或监事会

设立以政府为主导的监督委员会或监事会，在不干预基金管理的前提下，帮助投资基金在重大发展及决策期做到审慎、睿选，起到良好的监督作用。

（二）设立激励机制

制定衡量基金绩效的标准时，要以激励为主，特别是针对进入萌芽期企业的基金（公司）及辅助其成长的担保方、银行等给予一定的奖励，通过税收优惠、减免收费、财政补贴等形式，以提高其参与政府投资基金的积极性。

（三）设计合理的考核指标体系

1.盈利能力。主要指投资基金的获利能力或投资报酬率。

2.社会责任行使能力。（1）面向产业（或企业）的服务能力，包括：被投放企业的数量：投资基金被投放或者说所扶持的企业个数。被投放企业的综合毛利率：被投放企业后各年毛利率加权平均后的综合比率。被投放企业的稳定系数：被投放企业工资发放及时性、企业生活区生产区办公区等安全保卫事件的发生、银行贷款归还超期率等。（2）面向社会的服务能力，包括：被投放企业社会贡献总额：指企业为国家或社会支付或创造的价值总额，包括工资、“五险一金”及其他社会福利支出、利息支出净额、流转税及税费附加、所得税及净利润等。被投放企业提供的就业人数：为社会提供就业岗位，安置大中专毕业生、残疾人、转业军人等人数。节能减排支出：为改善生态环境、生产和生活环境而产生的节能减排支出。

3.成长与发展能力。主要包括：投资基金年投入额变动趋势、投资收益年增长率、被投放企业继续合作意向、监管部门满意度等。