打一场势在必胜的蓝天保卫战——谈贯彻落实新修订的《大气污染防治法》

文｜贺震

打一场势在必胜的蓝天保卫战
——谈贯彻落实新修订的《大气污染防治法》

文｜贺震

北京蓝

在2014年的全国“两会”期间，李克强总理提出，要向雾霾等污染宣战。2015年，李克强总理在主持召开国务院常务会议研究部署进一步加强雾霾等大气污染治理时强调，要以雾霾频发的特大城市和区域为重点，以PM2.5和PM10治理为突破口，抓住能源结构、尾气排放和扬尘等关键环节，不断推出远近结合，有利于标本兼治、带动全局的配套政策措施，在大气污染防治上下大力、出真招、见实效，努力实现重点区域空气质量逐步好转，消除人民群众“心肺之患”。

向污染宣战，加强大气污染防治，是一场我们输不起的战争。

立法重要，落实更为重要

世界范围内大量研究发现，大气污染能给患有慢性心血管系统疾病和呼吸系统疾病的人群带来不利影响，并可以在健康人群中引发这些慢性疾病，而这种影响正随着人口老龄化加重、慢性病发病率升高和城市化进程加快而加大。研究表明，2000年，全球城市大气污染导致80万人死亡和460万健康寿命年的损失。而到了一个生肖轮回的2012年，全球约700万人的死亡与空气污染相关。这意味着，那一年全世界每8名死者中，就有1名死于空气污染。因空气污染死亡者，通常死于心脏病、中风或慢性阻塞性肺病，一些人则死于肺癌或急性呼吸道感染。世卫组织公共卫生和环境司司长玛丽亚•内拉指出，空气污染现已成为威胁全球环境健康的最主要“杀手”，我们要联合行动清洁我们呼吸的空气。世卫组织公共健康专家卡洛斯•多拉呼吁，各国政府应行动起来，采取措施减少空气污染。

近年来，我国北京等许多地方秋冬季节接连出现雾霾天气，一时间“雾霾”“PM2.5”引起了社会各界的广泛关注。2014年3月6日，在北京出席全国“两会”的全国人大代表、中国工程院院士钟南山面对被媒体追问雾霾危害与治理时表示，虽然现在还没办法预测雾霾具体有怎样的影响，但如果北京这样500左右的PM2.5浓度持续30年，对人体健康影响肯定很大。雾霾对人类有极大的危害，这是毋庸置疑的，每次雾霾发生时医院呼吸科患者人数的大量增加就是明证。

大气污染对人体的危害具有隐蔽性和累积性的特点，是我们的心肺之患。如果我们不能有效治理大气污染，不能保证人们呼吸清洁的空气，5年、10年或者20年、30年，也可能是更短一些或更长的一段时间之后，全国众多的老百姓成为肺病患者，特别是肺癌患者，大大小小的医院人满为患，呻吟盈耳，纵然我们的经济再发达、口袋里钱再多，那是我们希望要的小康生活吗？我们能说我们已经实现现代化了吗？

推进大气污染防治工作，让群众呼吸清新空气，是生态文明建设的重要内容和迫切任务。大气污染治理不好，任由空气环境恶化下去，将颠覆我国改革开放和经济发展的成果。不能呼吸清洁空气的小康不是真正的小康，不能呼吸清洁空气的现代化是病态的现代化。

法者，国之重器。法律，是我们治理包括大气污染在内的各种污染的重要武器。雾霾污染防治不等人，破解十面“霾”伏，需要法律作武器。现行《大气污染防治法》制定于1987年，1995年、2000年先后做过两次修改，上一次修改距今已15年。与15年前相比，大气污染防治的形势已有很大不同，主要在于大气污染的形态发生了巨大变化，污染物种类由煤烟型二氧化硫、氮氧化物、颗粒物扩展到挥发性有机物、臭氧、氨等大气污染物，点源的、局部的污染已发展成区域性污染，工业污染已发展成工业、生活、交通和农业污染叠加的复合型污染。国家和社会面临着越来越严重的区域性雾霾，必须通过立法直面解决。特别是新的环保法施行之后，现行《大气法》的很多规定已不适应形势的需要。因此，修法势在必行。

2015年8月29日下午，北京市区上空出现轻度雾霾。全国人大常委会在社会争议声中通过了新环保法施行后修改的第一部单项法——被俗称为“雾霾法”的《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气法》）修订草案。是日，国家主席习近平签发第三十一号主席令，正式发布修订后的《大气污染防治法》。该法将于2016年1月1日起施行。

该法修订工作启动于2006年，迄今已历时9个年头。从修订前的7章66条，扩展到现在的8章129条，新法条文增加了近一倍，几乎现行《大气法》中所有的条文都经过了修改。

与《环境保护法》的修订一样，《大气法》的修订过程也是一个充满争议的过程。但与环保法公布后社会一片赞誉，称之为“史上最严”、环境保护的“里程碑”所不同的是，新《大气法》似乎没有得到新环保法那样高的社会评价和认可。对新《大气法》草案的质疑与批评，一直持续到“尘埃落定”的人大常委会通过之后。而且，质疑与批评者既有法律专家，也有环保专家和政府环保工作者，有些质疑与批评还比较尖锐。然而，细细琢磨一下，便会发现，有些建议意见从历史发展的角度看是对的，但放在特定的历史条件下，则未必可行。任何事物的发展都有其内在的规律，都不能脱离其所处的历史阶段。《大气法》的修订也是这样。在经济发展新常态下，《大气法》修订显然要处理好经济发展与环境保护的关系，要考虑实际需要和现实可能性，不能过于理想化。新《大气法》已较好地体现了我国经济社会发展的现状，秉持了积极稳妥、突出重点、解决现实问题的原则，合理构建了大气污染防治的制度体系。

立法固然重要，但抓好法律的落实更为重要。法律的生命力在于实施，法律的价值在于实施，法律作用的发挥也在于实施。近几十年来，我国环境一步步恶化的原因并不完全在于缺少环境保护方面的法律法规，更在于环境保护的法律法规没有得到认真地、很好地贯彻落实。这也是从政府到专家、以及公众的一个共识。再好的法，关键也在于能否真正执行到位。因此，我们不仅要关注立法，更要关注法律的实施。正如环保部环境规划院副院长兼总工王金南对媒体说的一段话：“新修订的《大气污染防治法》总体上依然存在一些瑕疵，但如果能够认真地去落实80%，全社会都能依法保护大气环境，那么蓝天白云就会常驻我们的穹顶。”

对比2000年修订的《大气污染防治法》，新《大气法》尽管不是尽善尽美，但还是有了很大的进步，不仅适应新的环境形势增加了对燃煤、机动车、船舶、挥发性有机污染物等污染源的管理内容，更强化了政府的责任，并有了更为明确的部门分工，充分体现了社会各界对清洁空气负有的责任和义务。下一步，就是怎么严格执法实施的问题了。

目前，新《大气法》已经出台，无论是法律专家、环保专家，还是普通公众，以及政府环保工作者，都应放下对该法修订是非长短的争议，把注意力聚焦到抓好新《大气法》的贯彻落实上，为新法的贯彻实施建言献策，出高招、拿妙计、谋实效，确保2016年1月1日新《大气法》生效施行后真正落到实处，以实现《大气法》修订的初衷。

总之，在百姓对蓝天白云的期待中，新《大气法》，落实才是王道！只有狠抓《大气法》的落实，才能驱散天空和人们心头的双重雾霾，才能解除人们的“心肺之患”！

淘汰落后产能

改善环境质量是环保的根本目的

如同“实践是检验真理的唯一标准”一样，“环境质量的改善是检验环保工作成效的唯一标准”。改善环境质量，是环保工作的根本目的。环境质量没得到改善，环保口号喊得再响也是虚的，环保工作再热闹也是无用的，环保任务年年完成也是假的，生态、环保的先进头衔和“帽子”再多老百姓也是不认可的。

然而，很长一段时间里，我们的环保工作很难说是围绕这一目标进行的。在许多地方，环保工作往往是围绕着“完成”总量减排任务、实现各类创建目标、摘取各种荣誉桂冠而进行的。设定总量减排任务，进行总量减排考核，开展各类生态环保创建，其初衷都是推动政府、企业和公众高度重视环境保护，调动各界加大环保投入、加强污染治理、保护生态环境的积极性，都是推动环境质量改善的手段。但总量减排的制度设计有着先天的缺陷：其一是我国目前的污染物监管不是全覆盖、全要素的，相当数量大气污染物的排放没有纳入我们的总量控制范围；其二是大气污染物总量控制指标按年度分配，没有考虑大气环境的实时质量、实时容量和大气污染物的实时排放流量。撇开这一制度设计缺陷不说，在我们国家许多地方、许多领域，还有这样一种不可忽视的现象：只要上级考核什么、评比什么，那么这个领域的数字就会充满水分，就会失真。在环保领域也是如此。这些年来，许多地方在环保实际工作中，从上到下都迷失了方向，错把手段当成了目的。在总量减排和生态环保创建中，绞尽脑汁地编造假项目、假工程、假数字、小盆景，结果总量减排任务完成了、这个“城”那个“市”的命名了，荣誉一大堆，环保政绩好像很显要，但环境质量却并没有改善。

大气环境质量和大气污染物总量减排的关系，是“目的”与“手段”的关系。考核质量改善比考核总量减排更利于防止弄虚作假，更便于公众监督，考核结果也更能真实地反映大气污染防治的成效，更易于为公众所认可。陈吉宁部长指出，“环保工作要以改善环境质量为核心，要着力处理好总量与质量的关系。”质量是根本，总量是实现质量的重要手段。新《大气法》很好地反映了这一思想，理顺了大气污染防治的科学逻辑。新《大气法》第二条明确规定“防治大气污染，应当以改善大气环境质量为目标”。第三条第二款规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，控制或者逐步削减大气污染物的排放量，使大气环境质量达到规定标准并逐步改善。”第四条规定“国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门，按照国务院的规定，对省、自治区、直辖市大气环境质量改善目标、大气污染防治重点任务完成情况进行考核。省、自治区、直辖市人民政府制定考核办法，对本行政区域内地方大气环境质量改善目标、大气污染防治重点任务完成情况实施考核。”第十四条规定“未达到国家大气环境质量标准城市的人民政府应当及时编制大气环境质量限期达标规划，采取措施，按照国务院或者省级人民政府规定的期限达到大气环境质量标准。”第二十二条规定“未完成国家下达的大气环境质量改善目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当会同有关部门约谈该地区人民政府的主要负责人，并暂停审批该地区新增重点大气污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。”新《大气法》通篇围绕大气质量改善目标这个主线展开，其中提及“大气环境质量”达36次之多，接近全部条文的1/3，这也正是此法的最大亮点。新《大气法》抓住了大气环境质量改善这个主线，为推动大气污染物全防全控奠定了坚实的法律基础，为大气污染防治工作全面转向以质量改善为导向的环境管理转型提供了法律保障。

山东省茌平县集中爆破拆除7座落后废旧冷却塔

实现质量改善，既要通过总量控制削减固定源污染物排放量，也要通过有效的政策，激励各方面共同参与加强大气污染防治，进行全防全控，从而实现环境质量的根本改善。因此，环保部门要实现环境管理思路的根本性转变——不再自欺欺人、掩耳盗铃地将手段当作目的，不再将说不清楚的总量数字当作最重要的考核依据。要转变工作思路，咬定环境质量改善这个关键，改进考核内容和方法，直接回应公众的期待，让环保考核工作和老百姓的感觉直接挂钩。质量考核不合格的，不仅要实行涉及大气污染物排放项目的区域限批，还要贯彻中办国办《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》的要求，对负有责任的党政领导干部坚决问责。质量完成任务而总量没有完成的情况下，不仅不应该限批，还应当允许适当增加排放。当然，这一切必须以数据的真实准确为前提。对数字造假者，要依法依规依纪严惩。

雾霾影响人们出行

必须把“源头治理，全防全控”落到实处

改革开放以来相当长的一段时间内，我国经济的“繁荣”其实依赖于大量上马高耗能高污染的工业项目，依赖于不合理的产业结构、粗放式的经济增长，很大程度上属于以生态环境恶化为代价的破坏型增长。经过几十年近乎掠夺式的“发展”之后，我国不少地区污染物排放量严重超过环境容量，一些地区生态环境质量严重恶化，产生了相当数量的“发展后遗症”。加强大气污染防治，必须从根源上抓起，“釜底抽薪”。其他再多花哨的末端治理“动作”都不过是中看不中用的花拳绣腿、扬汤止沸的小伎俩。15年前上一次修改《大气法》时，限于当时的发展阶段和认识局限，源头治理的概念没有得到足够重视。因而现行《大气污染防治法》中，更多地强调大气污染末端治理。多年来，我们所采取的大气污染治理很多手段，大多也确属末端治理之举，成本高、见效慢，饱受专家和公众批评。

新《大气法》正本清源，贯彻了源头治理、全防全控的理念。第二条规定：“防治大气污染，应当以改善大气环境质量为目标，坚持源头治理，规划先行，转变经济发展方式，优化产业结构和布局，调整能源结构。防治大气污染，应当加强对燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业等大气污染的综合防治，推行区域大气污染联合防治，对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制。”在这一理念的指导下，新《大气法》定准方向，对从根本上加强污染源的治理进行了一系列比较详细的规定。如第二十七条规定：“国家对严重污染大气环境的工艺、设备和产品实行淘汰制度……被淘汰的设备和产品，不得转让给他人使用。”第三十二条规定：“国务院有关部门和地方各级人民政府应当采取措施，调整能源结构，推广清洁能源的生产和使用；优化煤炭使用方式，推广煤炭清洁高效利用，逐步降低煤炭在一次能源消费中的比重，减少煤炭生产、使用、转化过程中的大气污染物排放。”第五十条规定：“国家倡导低碳、环保出行，根据城市规划合理控制燃油机动车保有量，大力发展城市公共交通，提高公共交通出行比例。国家采取财政、税收、政府采购等措施推广应用节能环保型和新能源机动车船、非道路移动机械，限制高油耗、高排放机动车船、非道路移动机械的发展，减少化石能源的消耗。”等等。类似的规定还有很多，这里不再一一赘述。

环保部副部长吴晓青在2015年全国环境监测工作现场会上表示，机动车、工业生产、燃煤、扬尘等是当前我国大部分城市环境空气中颗粒物的主要污染来源，约占85%～90%。落实新《大气法》，加强大气污染治理，必须把“源头治理，全防全控”的思想落到实处，既要突出抓好调结构、减煤耗、控车辆、降扬尘等重点，也要抓好虽然对大气污染贡献量不大，却频频扰民的其他大气污染。

下狠手加快调整产业结构，优化产业布局

调整产业结构，转变经济增长方式，是减少污染的根本途径。要坚持走新型工业化道路，以产业优化升级减少环境污染，以发展循环经济降低废弃物排放，以集约发展提高资源利用效率，从源头上缓解生态环境压力。要进一步调整二、三产业比例，大力发展旅游、物流、商贸、会展等能源消耗低、环境污染少、吸纳就业能力强的现代服务业，提高第三产业比重。要优化第二产业内部结构，重点围绕钢铁、水泥、电力、化工等重点行业，自觉加压、主动加码，列出详细淘汰清单，对新建项目的大气主要污染物排放总量实行现役源倍减替代，对污染严重且整治达标无望的企业坚决依法关闭，加快推进城区重污染企业搬迁步伐。要坚持把运用高新技术改造传统产业摆在工业经济发展的重要位置，加快高新技术产业化进程。要鼓励和引导企业不断加大技改、环保投入，改造、提升传统生产工艺和设备，提高产品的技术含量、环保水平和附加值，积极扶持资源节约型、环境友好型企业发展，大力发展具有比较优势和市场潜力的高新技术产业和特色经济，大力开发和推广支持结构调整和产业升级的共性技术和关键技术，努力提高产业整体水平和市场竞争力，努力实现增产不增污或增产减污，形成有利于资源节约和环境保护的产业体系。要严格执行国家产业政策，坚决不再新上浪费资源、污染环境和不符合产业政策的项目。对市场已经饱和甚至趋于萎缩，产能严重过剩或技术落后、没有市场前景的产品采取强力限制措施，禁止企业新上或扩建限制项目。通过产业结构调整，实现节能减排，努力形成低消耗、少排放、高效率、可持续的经济发展态势。

爆破中的冷却塔

突出抓好燃煤和其他能源消耗污染防控

从2013年起，北京、上海等城市陆续开始着手大气污染源解析工作。2015年，环保部公布的京津冀、长三角、珠三角三大区域的源解析成果表明，燃煤是造成目前我国空气污染的重要因素。在南京等一些城市，燃煤和其他能源消耗是造成区域大气污染的第一主要因素。为了加强对燃煤和其他能源消耗造成的大气污染防治，新《大气法》专设《燃煤和其他能源污染防治》一节提出了相关要求。第三十二条规定：“国务院有关部门和地方各级人民政府应当采取措施，调整能源结构，推广清洁能源的生产和使用；优化煤炭使用方式，推广煤炭清洁高效利用，逐步降低煤炭在一次能源消费中的比重，减少煤炭生产、使用、转化过程中的大气污染物排放。”第三十三条规定：“国家推行煤炭洗选加工，降低煤炭的硫分和灰分，限制高硫分、高灰分煤炭的开采。新建煤矿应当同步建设配套的煤炭洗选设施，使煤炭的硫分、灰分含量达到规定标准；已建成的煤矿除所采煤炭属于低硫分、低灰分或者根据已达标排放的燃煤电厂要求不需要洗选的以外，应当限期建成配套的煤炭洗选设施。”

推进燃煤和其他能源消耗大气污染治理，一是要严格落实“煤炭消费总量控制”制度。制定并严格执行煤炭消费总量控制目标责任管理实施方案，建立能源消费强度和消费总量“双控”机制，严格执行新增耗煤项目减量替代政策。全面推进热电整合，加快淘汰30万千瓦以下非供热燃煤机组。以生态红线区、高污染燃料禁燃区、省级以上开发区为重点，大力整治燃煤小锅炉。要采取措施，推广清洁能源的生产和使用，逐步降低煤炭在一次能源消费中的比重，尽早实现煤炭消费总量负增长。二是在加快发展清洁能源的同时，要全力落实国家煤电节能减排升级改造行动计划，大力推广燃煤机组超低排放技术。所有火电厂必须安装烟气污染物在线自动监测装置并与环保部门联网。三是要进一步加快集中供热建设力度。深入开展燃煤锅炉拆并和限期治理工作，彻底消除锅炉冒黑烟现象。四是提高燃煤的洗选比例。要从我们国家主要能源是煤炭，短期内这个能源结构难以改变这一实际出发，严格落实新《大气法》的规定，加强对煤炭的洗选，提高燃煤的洗选比例，优化煤炭的使用方式，推广煤炭清洁高效利用。加强民用散煤的管理，禁止销售不符合民用散煤质量标准的煤炭。坚决治理冬季城乡炊事、取暖燃用高硫分、高灰分劣质煤现象，通过置换使用优质煤炭和电力、天然气，降低二氧化硫排放。

着力抓好交通污染控制

大气污染源解析表明，近年来，在北京、杭州、广州、深圳等一些城市，机动车排放已成为主要甚至首要的大气污染物来源。而机动车污染的原因在于机动车数量过多、机动车质量和油品质量存在问题。然而长期以来，机动车尾气污染治理效果不佳，令污染治理困局难解。为此，修改后的《大气法》用17个条款的篇幅从多个方面比较详细地规定了机动车船污染防治的问题，相较于现行《大气法》的4个条款，增加的条款不可谓不多。抓好交通污染防治需要采取的措施很多，不过从现实情况看，应重点抓好或做好以下几个方面。

一是科学实施机动车限牌。新《大气法》第五十条规定：“根据城市规划合理控制燃油机动车保有量。”这为城市对机动车限牌提供了法律依据。随着机动车保有量的快速增长，机动车排气对大气污染日益严重。无论是从城市空间利用的角度，还是从大气污染防治的角度，从长远来看，一个城市的机动车保有量不可能允许无限增长，限牌只是迟早的事。近年来，一些省市在地方立法中已作了探索，天津、深圳、杭州等不少城市已先后限牌。但有的城市由于一夜间突然限牌，致使提前得到内部消息的人士大量购车囤牌或连夜抢购车辆，也导致了车辆短时间涨价，由此引起了公众的不满甚至轩然大波，进而专家们质疑政府的决策水平。可见，如何实施机动车限牌，大有讲究。为了防止江苏各地“一夜限牌”，江苏省在2014年3月1日起实施的《江苏省机动车排气污染防治条例》第十三条和2015年3月1日起实施的《江苏省大气污染防治条例》第四十五条都明确规定：“设区的市、县（市）人民政府可以根据大气污染防治的需要和经济社会发展规划、城市规划，合理控制机动车保有量。采取控制机动车保有量的措施，应当公开征求公众的意见，经同级人民代表大会常务委员会审议，并在实施三十日以前向社会公告。”这一规定，给公众吃了“定心丸”，不用再担心像外省有些城市那样“半夜鸡叫”突然限牌。因为，如果出现“一夜限牌”的决策，同级人大将依据地方法规行使监督权，予以纠正。各地在地方立法中，完全可以借鉴江苏的经验，从法规的层面解决好突击限牌的问题。

二是确保上路行驶车辆尾气排放达标。新《大气法》第五十一条规定：“机动车船、非道路移动机械不得超过标准排放大气污染物。”第五十二条规定：“机动车、非道路移动机械生产企业应当对新生产的机动车和非道路移动机械进行排放检验。经检验合格的，方可出厂销售。”第五十三条规定：“在用机动车应当按照国家或者地方的有关规定，由机动车排放检验机构定期对其进行排放检验。经检验合格的，方可上道路行驶。”此外，新《大气法》还在第五十四条对监测机构作了明确规定。要使机动车尾气检测不致沦为敛财的工具，而保证其在控制机动车尾气污染中发挥应有的作用，当前尤要重视对检测企业检测行为的监管，加快建设省、市机动车污染监控平台和电子智能监控网络，严厉打击带有较大普遍性的机动车尾气检测造假行为。公安、交通、环保等部门，要联手打击上路行驶的无年检合格的车辆。要彻底淘汰黄标车，更新老旧车，增加新能源车。

三是切实加强油品质量管理，提高燃油质量。减少道路交通污染，不仅要控车，还必须提高油品的质量标准。新《大气法》第十三条第二款规定“制定燃油质量标准，应当符合国家大气污染物控制要求，并与国家机动车船、非道路移动机械大气污染物排放标准相互衔接，同步实施。”第三十七条规定：“石油炼制企业应当按照燃油质量标准生产燃油。”第六十五条规定：“禁止生产、进口、销售不符合标准的机动车船、非道路移动机械用燃料；禁止向汽车和摩托车销售普通柴油以及其他非机动车用燃料；禁止向非道路移动机械、内河和江海直达船舶销售渣油和重油。”这是在油品质量管理方面法律打出的一记重拳。这为环境保护部和国家质量监督检验检疫总局介入石油炼制和供应，打破“三桶油”在油品质量控制方面的强势局面，提供了法律基础。有关部门应勇于担当，有所作为，切实提高机动车燃油质量。同时，要加快储油库、加油站、油罐车的油气回收治理改造，完善油气污染长效监管机制。

四是要大力倡导驾车行为绿色化。新《大气法》第五十七条规定“国家倡导环保驾驶，鼓励燃油机动车驾驶人在不影响道路通行且需停车三分钟以上的情况下熄灭发动机，减少大气污染物的排放。”根据北京市交通行业节能减排中心的实验，如果北京市所有的驾驶员都做到绿色环保驾驶，每年可分别减少二氧化碳和氮氧化物排放109万吨、879万吨，节约汽油34万吨。如果全国各地广泛施行“停车超3分钟熄火”，减污和节油的效果将是巨大的。“停车超过3分钟熄火”，对减少机动车尾气污染的作用，基本不存在争议，但写进法律却极为不易。主要是有人认为，在监管执法上缺乏可操作性，无法取证处罚，因此没有必要入法。笔者在参与《江苏省大气污染防治条例》的地方立法中，曾极力推进将此规定写入条例，结果没能成功。新《大气法》中写进此条款，据说也是一波三折。诚然，在执法人手和手段有限的情况下，严格执行“停车超过3分钟熄火”确实存在取证困难等难题，不像违章停车那样可以拍照取证。但是，法律并不都是用来处罚的，法律的规范还有一种倡导、引导的意义。目前的这一条款是倡导性的，而非强制性的，是“鼓励”机动车驾驶人“停车超过3分钟熄火”，《大气法》没有设置对应的罚则，并不存在强制执行的问题。“停车超过三分钟熄火”与走斑马线、遵守信号灯、不随地吐痰等很多问题相似，并不是制度能够完全解决的，很大程度上是一个社会文明与文化范畴的问题。因此，要通过广泛宣传、倡导，让大家知道“停车超过三分钟熄火”是一种制度规定，让大家了解这个举动对于减少尾气排放改善空气质量的重要作用，培育“停车熄火”的自觉意识，逐步把它变成汽车文明、汽车文化范畴中的共识。相信随着不懈的宣传和社会文明水平、环保意识的逐渐提升，自觉遵守这一规定的人会越来越多。

雾霾笼罩下的北京

大力推进扬尘污染防治

合理控制城市旧城改造、道路建设与改造、市政建设、园林绿化等施工工地开工数量和规模，合理把握工地开工节奏和面积，防止到处开挖，从绝对量上有效压降扬尘对大气污染的贡献份额。将扬尘污染治理费用纳入工程造价，全面推行建筑施工标准化管理，做到建筑工地有围挡、车辆运输渣土全密闭、料堆和渣土堆放全覆盖，城镇新建建筑全部按一星及以上绿色标准设计建造。大力推广道路机械化清扫等低尘作业方式，增加道路保洁和冲洗频次。不断扩大城市绿地面积，发挥美化城市和固土防尘的综合作用。整合城市管理监管执法力量，强化城市扬尘治理和监管执法，控制细颗粒物排放。

抓“大”不放“小”，花大力治理“小”污染

影响大气质量的因素很多，改善大气质量要全防全控。要从质量改善的需要倒推环保工作重点，而不局限于部分行业和企业的一两个指标。大气污染控制既要抓固定源，也要抓非固定源；既要抓重点污染物控制，也要抓其他污染物；既要控制工业、燃煤等能源消耗、机动车船污染物排放和施工扬尘控制，也要重视加强城市燃煤小锅炉、餐饮油烟扰民和城市烧烤污染治理。要全面推进农作物秸秆综合利用和禁烧，建设完善的秸秆收贮体系，大力提高秸秆综合利用率，全面减少大气污染物排放。

在大气污染治理中，尤要重视城市餐饮油烟扰民问题的治理。油烟污染点多面广，不少居民深受其害。笔者在参与《江苏省大气污染防治条例》地方立法过程中，深深感受到餐饮油烟污染对城市居民的困扰及老百姓对此问题的关注。近年来，随着城市餐饮业的迅猛发展，油烟污染已成为扰乱人们正常生活、酿成纠纷的一大“元凶”和环保投诉的热点问题。报载，今年6月，南京市在开展环保局长大接访活动中，根据市民投诉现场立案37起，其中有一半是关于餐饮油烟污染的。今年1至7月，北京市环保系统受理的大气污染环境信访和投诉举报事项中，反映餐饮油烟大气污染的比例最高，达到34%。其他城市也大抵如此。和冒黑烟的大烟囱比起来，这些“小”污染看起来似乎不起眼，但它对受影响的群众来说却是个大问题，绝不能忽视。各地在拔掉工厂大烟囱的同时，对这类关系到民生的群众身边的环境问题，应该“防”“治”结合，重拳出击，花更大力气加以解决。2013年9月，国务院发布《大气污染防治行动计划》，明确要求开展餐饮油烟污染治理。一些地方也开展了专项整治行动，但取得的成效有限，在一些地方有越来越严重之势。

新《大气法》第八十一条规定：“排放油烟的餐饮服务业经营者应当安装油烟净化设施并保持正常使用，或者采取其他油烟净化措施，使油烟达标排放，并防止对附近居民的正常生活环境造成污染。禁止在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目。”有了法律的规定，问题并不能自动消失，关键是要把法律的规定落到实处。有效控制餐饮油烟污染，单靠环保部门一家还不行，要靠工商、城管、食药监，甚至公安等多部门联合监管执法，形成强大合力，让造成油烟污染的餐饮企业该关的关、该搬的搬、该配备油烟净化设施的配备到位。在合力“治”的同时，更要注意提前“防”。在新建、改建、扩建具有餐饮功能的建筑物时，依法执行环境影响评价制度，并设计专用的烟道，从源头上遏制油烟污染。

方大乌钢淘汰落后项目拆除启动仪式

加大处罚力度，提高环境违规成本

“违法成本低，守法成本高”，被公认为是近年来中国环境违规问题屡禁不止的重要原因之一。加大处罚力度，提高环境违规成本，是去年大修后的环保法最大亮点之一。也只有提高企业的违法成本，促进企业环境成本内部化而不是转嫁到社会，让违法者付出高昂的成本甚至倾家荡产，才能从根本上遏制环境违法行为，削减污染物排放量的过快增加，从根本上解决违法成本低、守法成本高的问题。与新环保法一样，修订后的《大气法》加大了大气污染防治领域行政处罚的力度。新法的条文共129条，从第九十八条到第一百二十七条整整30条全是“法律责任”，占了整个法律的近四分之一，具体的处罚行为和种类接近90种。同时，新《大气法》取消了现行法律中对造成大气污染事故企业事业单位罚款“最高不超过50万元”的封顶限额，增加了按日计罚的规定。第一百一十九条规定：“在人口集中地区和其他依法需要特殊保护的区域内，焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、垃圾以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质的，由县级人民政府确定的监督管理部门责令改正，对单位处一万元以上十万元以下的罚款，对个人处五百元以上二千元以下的罚款。”第一百二十二条规定：造成大气污染事故的，“对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处上一年度从本企业事业单位取得收入百分之五十以下的罚款。”在笔者印象中，这是国家在环保方面第一次对个人罚款的法律规定，这是重典治霾的具体体现，必将产生巨大的震慑作用。

为加大对环境违法行为的处罚力度，被称为“史上最严的环保法”赋予了环保部门如按日计罚、查封扣押、限制生产和移送拘留等许多新的监管权力和手段。为了使新环保法赋予环保部门这些新的监管权力和手段顺利落地，环保部于2014年12月19日发布了《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》（环境保护部令第28号）、《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》（环境保护部令第29号）、《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》（环境保护部令第30号）和《企业事业单位环境信息公开办法》（环境保护部令第31号）。12月24日，公安部、环境保护部、农业部、工信部、国家质检总局五部门联合出台了《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》。5个配套办法和新修订的环保法一道于2015年1月1日起实施。到2016年1月1日，新的《大气法》生效实施时，新的环保法及其配套办法已施行整整一年，各地都在实施中探索总结了一些好的经验和做法。落实新的《大气法》的处罚规定，已不存在配套办法和实践经验不足的障碍，需要的是环保部门破除“稻草人”的形象，有作为、有担当，挺直腰杆，敢于向违法污染者“亮剑”，扭转长期以来环保监管薄弱、执法乏力的状况。当然，严格执法监管必须在法律的框架内进行，有所为但不能乱为。贯彻执行新环保法、新《大气法》，要与贯彻执行《行政强制法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等行政法及最高人民法院、最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》、最高人民法院《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》等结合起来，坚持程序正义与实体正义并重，凡事以法律为准绳，做到有法必依、执法必严，让《大气法》的“牙齿”真正发挥出威慑力，为清洁空气撑开强有力的法律保护伞。

完善配套措施和地方法规，推进法律落地

尽管新《大气法》从修订前的7章66条扩展到8章129条，法律条文增加了近一倍，规定了许多行政措施和法律责任，但其中宣示性的规定还是很多。如“国家应当……”“国家推行……”“国家鼓励……”“国家鼓励和支持……”“地方各级人民政府应当采取措施，鼓励……”“国家采取……”“县级以上人民政府质量监督部门应当……”等。再如“国家逐步推行重点大气污染物排污权交易”“国家采取有利于煤炭清洁高效利用的经济、技术政策和措施，鼓励和支持洁净煤技术的开发和推广”“城市人民政府应当加强并改善城市交通管理，优化道路设置，保障人行道和非机动车道的连续、畅通”等，法律都没有给出时间表和路线图的要求。另外，新《大气法》对区域污染联防联控、能源结构调整、产业结构调整的要求，规定得都很原则，可实施性不足。当然，立法有着其内在的规律，就我国目前的立法实践看，法律也不可能给出时间表、路线图和具体细致操作性很强的规定。

审视现实，部分法律之所以难以落地，往往就在于法律的规定与实际工作的落实间缺乏衔接性的“桥梁”，让执行者无从着手。环保法颁布后，环保部陆续制定54部部门规章或规范性文件，以支撑环保法的落实。相较于环保法条文多为框架性、原则性规定，《大气法》尽管细致了许多，但要使之落实到位，执行中尚需一系列符合实际、程序完备、便于操作的实施细则。从某种意义上说，配套性法规、办法是否符合实际、行之有效，关系到新法落实的程度。因此，有关部门或地方政府应深入调研、集思广益，把《大气法》中的国家“应当”“推行”“鼓励”“支持”“采取”等倡导性、原则性的规定具体化，建立起基本法律、部门规章、地方法规等不同位阶的法律法规协调一致之格局，形成一套“组合拳”，最大限度地保证新法有效实施、落到实处。

（作者单位：江苏省环保厅政策法规处 ）