南水北调工程的一些深层次思考

张基尧

2013年12月，历时11年建设的南水北调东线一期工程正式通水。2014年7月3日，南水北调中线南段试通水。2014年12月27日，南水北调中线工程全面实现通水目标。工程正式通水后，将较大缓解北方缺水问题。在北方缺水地区翘首以待之时，社会各界普遍关注来水的水量和水质，我却以为除调水水量、水质外，应更深层考虑的是调水能不能实现南水北调规划时设定的目标，在增加南水北调受水区供水量的同时促进该地区限制超采地下水、节水、治污三个方面目标的实现，使北方地区的水生态恶化的问题得到遏制和解决。

2002年国务院正式批准《南水北调工程总体规划》。这之前，我在向全国人大、全国政协汇报南水北调工程总体规划时就提到，到2020年，南水北调工程要实现三大目标：一是水量目标，二是地下水限采目标，三是遏制生态环境恶化的目标。从批复《南水北调工程总体规划》到现在已经过去了13年，十多年来，我国的水资源状况发生了怎样的变化，尤其是南水北调中线工程受水区的北京、天津、河北、河南的水资源状况发生了怎样的变化，供需矛盾是否进一步突显，超采地下水问题是否进一步加剧，环境污染是否进一步恶化，对此，我们必须有所了解。

南水北调东线一期工程自长江下游江苏省扬州市江都提水站引水，通过13级泵站，利用京杭运河提水北送，经山东东平湖后分两路输水，一路向北在山东济南位山穿越黄河送水到德州，另一路向东借助部分引黄济青工程及新修渠道送水到烟台、威海。工程干线全长1467公里，设计年抽江水量87.7亿立方米，总投资500多亿元。供水范围涉及江苏、安徽、山东3省的71个县（市、区），直接受益人口约1亿人。南水北调中线一期工程，由丹江口水库河南侧的陶岔取水口取水，沿京广铁路西侧新建渠道及各类跨河、跨渠、跨路建筑物，在河南郑州孤柏嘴穿过黄河把水送到河北徐水，然后分两路，一路修筑暗涵输水至天津，另一路明渠加埋管送水至北京。其干线工程1270多公里，支线工程240多公里。

南水北调东线一期工程通水后，工程运行情况总体良好。涉及工程成败的东线水质全线达标，2014年5到6月份调水水质监测结果表明：东线调水水质完全能达到国家规定的地表三类标准，甚至比原来预计的还要好一些。但是，现在水质好不意味着永久好。为了能长期保持工程安全，水质良好，还需要做哪些工作？南水北调工程在东线、中线全线通水的情况下，还有哪些自然环境问题需要持续关注，应当采取什么措施加以应对，这些需要我们进一步认真思考。

南水北调受水区，黄、淮、海流域水资源状况与经济社会发展状况极不匹配。该流域总面积145万平方公里，人口4.4亿，国内生产总值、耕地面积、粮食产量均占全国的1/3以上，而水资源总量仅占全国的1/14。这些地区由于严重缺水，造成一系列生态问题。全国累计超采地下水900多亿立方米，尤其在华北平原，由于超采地下水，华北平原已成为世界上最大规模的地下水漏斗区;海河流域来水减少，水质恶化，大部分河道已成为季节性或常年无水的河道;湿地面积急剧减少，水生态系统严重退化、流域内天然湖泊、湿地占平原面积的比例，已从过去的10%减少到不足1%。《南水北调城市水资源规划》预测，在充分考虑节水治污的前提下，中线工程受水区主要城市2030年的缺水量为128亿立方米。

自南水北调工程规划开工以来，围绕南水北调工程调水规模及如何建设，始终有不同的看法和分歧，这完全是正常的，也是可以理解的。正是由于各方面的不同意见，才促使了南水北调总体规划的充分论证，促成了多方案、多渠道的比较和中央慎重的决策。

南水北调工程受水区是水资源比较短缺、供需矛盾十分突出的地区，即使充分发挥节水、治污、挖潜的作用，短期内也难以完全实现供需平衡。天津等地探索海水淡化，但受能耗、成本、水质、地理位置等因素制约，不足以从根本上缓解北方地区缺水局面。加之华北平原地下水严重超采，河流干涸，近年来增加的少量降水也只是杯水车薪。因此，用历史的眼光看问题，中央决定实行跨流域调水的决策是正确的。

从当前的经济社会发展情况来看，随着经济平稳快速发展，城镇化进程加快，大量农民工进城，水资源短缺的状况会不断加剧。以北京为例，北京现在每年用水量大约36亿到37亿立方米，1/3是靠自身的水资源，1/3靠超采地下水，另外的1/3还要从外部区域调水。近几年，北京从河北调水累计达16亿立方米。处在这种情况下，一方面表明，北京对水资源消耗的抑制措施还不够到位，另一方面表明，若没有南水北调中线水的补充，北京缺水的状况还将继续，以大规模生态环境恶化为代价来满足眼前水资源供应的状况还要持续。

现在北方地区，65%的生活用水、50%的工业用水、30%多的农业用水都来自地下水。可以说，城市用水大部分是靠地下水维持，地下水被大量超采。现在每年超采的地下水量，是20世纪50年代的5倍。在南水北调总体规划阶段，南水北调受水区每年超采地下水量36亿立方米。当前，全国超采地下水的总水量又有了增加，大量超采地下水，导致了地面沉降、海水入侵、土地沙化、植被退化等严重生态问题。据现有最新的资料统计，仅在华北平原，每年沉降达20厘米以上，沉降面积已经达到了6.9万平方公里。另外，地下水质情况也不容乐观。2012年我曾去河南调研，河南黄河以北城市的生产、生活基本都用地下水。在调研过程中，当地同志跟我说，供水的水质已经完全达标。但是据环保部门检测，不少地区的水质都有问题。当地政府说的水质已经达标，仅仅是指城市附近的集中水源的水质。这些水质基本上是可以达到要求的，但是在农村大部分地区，尤其是分散的比较小的水源地，水质问题仍然十分严重。更让人忧虑的是，有些不良企业违法向地下排污、渗污，导致大量地下水被污染。据最近的统计显示：全国地下水水质较差的和极差的，有将近58%，150米以下的深层地下水比较差的达40%，河南、河北地下水污染更严重，有的甚至还不止40%。

十几年来，尤其南水北调工程实施这些年，水资源状况没有得到根本的改善，水环境仍然在不断地恶化，地下水还在不断被超采。原来存在的那些水资源环境问题，现在依然存在，甚至还加重了。那么，在规划当中，我们期望通过南水北调工程实现的目标，也就是到2020年，基本缓解黄、淮、海平原和京、津地区城市严重缺水状况，基本遏制生态环境恶化的趋势，能不能在这次通水以后实现，这是我非常关心同时也非常担忧的一个问题。

第一种错误认识，一段时间以来听到社会上有种议论：“北方年降水量增大，北方地区不再缺水。”有时候我到地方调研，也有同志向我询问：“这些年北方降水增加，缺水的局面是否已经缓解？”甚至有人说，“近几年部分地区出现‘南旱北涝’现象，南水北调工程得不偿失！”那么事实究竟如何呢？对这个问题我的看法是这样的：第一，这些年来，北方的降水量确实有所增加，但是，由于北方地区长时间的水资源短缺，集中降雨少量渗流到地下，更多的下行出海，由于长期的干旱，增加的水量难以解决长期缺水的困扰。第二，降水分布不均，雨水降到水库、湖泊的上游才能真正入库存蓄。譬如北京，近几年密云水库上游并没有真正下多少雨，水库蓄水量增加不大。地下水位还在持续下降。第三，就我国城市建设的现状来说，大部分城市都没有雨污分流的设施，雨水和污水不分流。明明是可利用的雨水，结果都变成了污水，流到污水处理厂不仅没有增加水资源，反而增加了污水处理厂的压力。第四，我们必须从长远的角度看南水北调的必要性。从总体看，我国降水南多北少的气候格局并没有改变。气候变化的时间尺度大，原因极为复杂，不要说代际（十年至数十年周期）变化，即使是年际变化，目前所谓的“南旱北涝”，也绝非一两年的降雨可得出结论，2014年的河南干旱、南方洪水正是对“南旱北涝”的否定。从整个水资源配置格局来看，历史上也确实有丰水年与枯水年之分。丰枯水年持续的时间有时候是10年20年，甚至更长的时间，但丰枯之差不会造成对南水北调工程的否定。南水北调工程规划使用了新中国成立以来长系列的水文统计资料，有着充分的科学根据。不能看到眼前北方降水量多了点，就认为南水北调不需要了。

第二种错误认识，就是认为南水北调工程通水以后，南水北调工程调来了10多亿立方米的水，北京就不缺水了。实际上，我们可以算一笔水账：南水北调工程供给北京12亿立方米的水，去掉蒸发、渗漏，真正到达北京的也就10亿立方米多一点。这10亿多立方米的水，大部分已被北京占用了。为什么这样说呢？北京这些年大概每年总的用水量是36亿立方米，在36亿立方米用水量中包括超采地下水4亿～ 5亿立方米，每年从河北向北京供水3亿～ 4亿立方米，南水北调供水后超采的地下水以及河北节衣缩食供应北京的水将由南水北调水置换8亿～ 9亿立方米。真正增加利用的水量，也就1亿～ 2亿立方米水。对北京这样大的城市，1亿～ 2亿立方米水能解决多大问题？20世纪末我们做南水北调总体规划的时候，就估算到2010年北京实际缺水量10亿立方米，南水北调来水到北京的时候，正好弥补它的缺口。现在实际情况是随着十几年的经济社会发展，人口的快速增加，如今比规划时预测的用水量已有了较大增加。南水北调水量还难以弥补用水量的绝对增加值。因此，南水北调中线通水以后，北京的水资源依然是紧张的，依然需要大力推行节约用水，加大污水处理回用。南水北调的水来了以后，城市还会继续扩展，人口还会不断增加，北京水资源短缺的局面可以根本扭转等想法都是不现实的甚至是有害的。

第三种说法，南水北调只要渠道修通了，一是可以再给我们多调点水来。这种要求也不现实。南水北调工程虽然修通了渠道，但就渠道本身来说，它有一定的供水规模，譬如供水管道就那么粗，想多供也做不到。二是水源地的水资源并非取之不尽、用之不竭。这些年来，丹江口上游来水量不断减少，与此同时，丹江口水库下游的汉江流域经济社会的发展依然需要水资源的支撑，良好的生态环境也需要水资源的保证，正在实施的引汉济渭工程，还需要引调部分汉江水量。这些现实情况都限制了南水北调工程总供水量。所以，寄希望于通过南水北调来获取更多水量的想法，可能会落空的。

针对以上的认识，我认为有关部门需要做一些解释和说明。在群众有这样或那样的想法和期盼的情况下，要完成南水北调工程规划的目标，做好后续的各项工作至关重要。不是通水了就万事大吉了，而是水调来以后，管理的责任更大了，在南水北调供水范围内形成水资源优化配置循环利用的任务依然艰巨，工作任重道远。

南水北调中线，北京应急水源——西大洋水库

为了加强南水北调工程供用水管理，充分发挥南水北调工程的经济效益、社会效益和生态效益。2014年2月16日，国务院公布了《南水北调工程供用水管理条例》（简称《条例》）。《条例》的主要内容包括：（1）关于水量调度。规定南水北调工程水量调度以国务院批准的多年平均调水量和受水区各省、直辖市水量分配指标为基本依据;规定由国务院水行政主管部门制订年度水量调度计划，由南水北调工程管理单位制定月水量调度方案;规定南水北调工程供水价格实行基本水价和计量水价相结合的两部制水价;规定水量转让、水量调度应急预案编制等内容。（2）关于用水管理。规定受水区应当统筹配置南水北调工程调入水资源和当地水资源，严格控制地下水开发利用，改善水生态环境;规定受水区应当淘汰、限制高耗水、高污染的工业、农业和服务业建设项目，加强用水定额管理，实行用水总量控制，促进节约用水;规定受水区水源替代、地下水保护等内容。（3）关于水质保障。规定南水北调工程水源地及调水沿线区域应当加强污染治理，确保供水水质;规定南水北调工程饮用水水源保护区的划定标准及管理措施;规定水源地及调水沿线区域工业、农业、水上运输等方面的水污染防治措施等内容。此外，《条例》还就工程设施管理与保护问题做出了规定，如在工程管理与保护范围内建设桥梁、码头、道路、管线等工程设施应当征求南水北调工程管理单位的意见。

《条例》是南水北调工程建设运行管理中的指导性文件，是充分发挥南水北调工程经济、社会、生态效益的制度性保障，是南水北调通水后沿线受水区限制超采地下水、节水、治污三个方面水资源管理的重要依据。

下面，我想主要就这三方面的问题谈谈我的看法。

第一个问题，控制地下水超采。

2014年3月，习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上提出，要解决我国当前水资源面临的问题，基本思路就是坚持和落实节水优先方针，坚持人口资源与经济环境相均衡的原则，坚持山水林田湖是一个共同体的系统思想。习总书记在说到这一原则的时候，还专门谈及了北京水资源问题。他说，北京地表水也就是7.3亿立方米，加上地下水也就是22亿立方米。而2013年北京用水量达36.4亿立方米，其中地表水用了4.8亿，再生水用了8亿，从河北引了3.5亿，缺口部分主要就是依靠采集地下水。大量超采地下水的后果就是导致北京的地面每年沉降达200毫米，沉降区占整个北京平原面积的40%。为此，习总书记强调，要加强需水管理，对水资源、水环境、水生态的承载能力，都要做刚性的要求，各个地方一定要“以供定需”。他还特别强调，要加强对地下水供采的管理，尽量遏制由于过量超采地下水而带来的生态环境不断恶化的趋势。其实，在制定南水北调总体规划的时候，就把限采地下水作为规划的重要目标。就目前而言，我现在最担心的也是这个问题。南水北调通水了，地下水照样超采。生态环境恶化的局面不能得到及时的遏制。南水北调通水以后，要实现调水目标，保证工程发挥经济、社会、生态效益，首先就要千方百计采取各种措施，控制地下水的超采。有条件的时候，对已经超采的地下水，给予适当的回补。

一是要使人们认识到，我们以前乃至现在超采地下水，是一种非常的、不得已而为之的行为。有一种观点认为，北方受水区尤其是北京地下水超采已经多年，地下水的超量使用，已经纳入了北京的水资源计划和水资源平衡的考量之中，言外之意就是超采是合理的。我不赞成这个观点。超采地下水实际上是不得已而为之，是一种非常的措施。人们要生活，工农业要发展，城市要维持运行，社会还要稳定，如果不超采，各受水区马上就会出现水危机。我们不能把这些不得已而为之的办法视为解决问题的正常举措，更不能变成正常的、合理的政策。要加强宣传、引导，让人们认识到，以前我们超采地下水，是无奈、被迫的行为，这是我们欠的历史债，欠的生态债，欠的子孙后代的债，我们有义务和责任来偿还。

二是要及时完善地下水限采的法律，用法制的方法来限制地下水超采。北京、河南、河北超采严重的地区应该采取地方立法的方式，对限采地下水做出法律上的规定。同时通过法律规定，提高人们对地下水这种稀缺资源的高度重视和保护地下水的意识，明确政府、企业、社会团体等各个方面的责任以及对违法行为的处罚。

三是尽快批复水利部制定的地下水限采的规划。这个规划里明确了限采区域及禁采区域，明确了对地下水资源管理的要求，明确了限采的指标是多少，怎么来进行回补，如何进行行政监督，明确了技术路线和各方责任。

四是加快城市供用水管网改造，大幅度提高地下水原水的价格。现在有些自来水厂因为水源来自地下水，供水管线仅仅与地下水衔接。南水北调工程正式通水之后，势必要求把原来和地下水衔接的管网，变成和南水北调工程来水衔接。这个工作要提前做，不然的话，南水北调之水进京以后，无处消纳，必然导致南水北调的水使用不了，地下水不得不继续被超采。要尽快做好地下水水源地与南水北调水源地的转换。要大幅度提高地下水的水价。现在使用地下水的单位，为什么用地下水？就是因为地下水便宜。但是南水北调的水来了以后，假如南水北调的水价高于使用地下水的价格，在利益驱使下，对地下水的控采将十分困难。所以，一方面要使南水北调的水价能够让企业用水户及人民群众所能承受，另一方面要大幅度提高地下水的水价，使人们感到用南水北调的水比用地下水便宜，也就不会再采地下水了。

五是对工矿企业和事业单位自备水井进行普查。北京目前到底有多少自备水井，每年这些水井采多少地下水，现在还缺乏精确的数据。使用地下水的单位、企业，点多面广，统一管理难度大，需要进一步做工作。例如，加大自备水井的普查入网，而且每个水井都要备有自动检测的设备，建立地下水采集和检测信息网络，实时向社会公布抽取地下水的水量。只有把地下水的采集信息公诸社会，才能使它受到社会舆论的监督，才能把那些超采地下水的企业曝光于群众的监督之下。地下水不同于地面水，它看不见、摸不着，隐蔽性很强，由于它的重要性及隐蔽性，更需要加大社会的监督，同时奖励在限采地下水方面做得好的单位及举报超采地下水的有功人员。

六是把控采地下水作为地方各级领导政绩考核的内容，纳入年终的考核，增加考核权重，落实地方政府主要负责人在控采地下水方面的责任。

在地下水限采方面，假如现在不引起高度重视，不采取切实措施，不落实严格的责任追究制度，南水北调即使通水，也难以实现规划目标。如果将来一方面，南水北调工程不能充分得到使用，另一方面还继续超采地下水，南水北调工程建设的目的就没有达到，其生态效益就难以发挥。另外，假如把原来规划置换地下水的那部分南水北调来水又用到了经济社会发展上，用到了生活改善上，用到了城镇化建设上，南水北调工程将难向社会做出回答，投巨资建设的南水北调工程将受到社会和历史的谴责。

我举个例子，国家高度重视新疆塔里木河治理，2000年我带队去那里调研，之后水利部组织编制了塔里木河治理规划，这个规划是：在塔里木河上游的和田、喀什等地采取节水措施，把节约下来的水增加塔里木河的径流;在塔里木河中游，修建堤防，使洪水入河归槽不再到处漫流，最终目的是把上游来水输送到下游，滋润大西海子水库以下的沿岸胡杨林，恢复塔里木河流域的生态。最近我再去新疆调研，发现当地并没有把节约的水全部送到下游去，而是又在开垦新的荒地，把用于生态的水又用到了生产发展上。结果是国家投入了100多亿元的资金，把通过塔里木河治理规划用于生态的水，相当一部分用到了新的土地开发上去了，未能实现治理塔里木河流域生态环境的规划目的，治理效益极大衰减。更有甚者，上游节约下来的水资源，大部分都被中游沿岸地方政府和外面的承包者相互勾结开地占用了，老百姓并没得到好处，有的地方官员甚至开垦了几百亩地，开地占水成了腐败的新形式。

当前，南水北调中线受水区及有关部门已开始着手制定有关限采地下水的规划及措施，但是尚未在思想上真正引起高度重视，措施真正如何切实可行，把控采地下水的目标真正落实到方案上，落实到行动上，落实到机制上，落实到惩罚上，我感到还不够到位。那么，南水北调工程通水后会不会出现这种情况，南水北调水来了，生态上的水资源欠账仍继续欠，本来是用于返补生态的水，又被用到了工业发展、社会发展上去，这种可能性是完全存在的。前车之鉴、后事之师，我由衷地希望在塔里木河出现的问题不会再在南水北调工程中出现。在南水北调问题上，从现在开始，就要提醒、关注、监督，避免塔里木河治理的偏差在南水北调工程中重演。

第二个问题，关于节水。

我们国家的资源并不丰富，不光水资源，能源资源，例如天然气、石油，都比较短缺，如果再沿用那种粗放式的、以需定供大量消耗资源的经济发展理念，中国的发展进步将无以为继。在2014年中央财经领导小组第五次会议上，习近平总书记告诫说，你们把水源搞污染了，又要求从别的地方调水;这个地方水不够用，把水搞没了又让中央给你调水，中央哪有这样的能力来解决你们这样的需求。习总书记强调说，要怎么做呢？节约，以供定需，推动节水型社会建设。我们在下一步的水资源管理的发展思路上，就是坚持和落实节水优先、有序发展，因地制宜，量水而行。他还指出，要“以水定城，以水定地，以水定人，以水定产”。要从重需水管理转向重供水管理，从拓展供水渠道转向侧重于提高用水效率，抑制不合理的用水需求。我认为，总书记的话，结合中国国情，说到问题要害，明确了水资源管理的战略方针，指出了水资源管理的方向，就是要立足于本地水资源，解决本地的问题。

结合对南水北调工程的理解和落实总书记的讲话精神，首先，要使受水区的干部群众认识到，南水北调通水之日，并不是节水终结之时，不是说南水北调的水来了之后，就可以放开用了。因为南水北调的来水是有限的。现在规划中的95亿立方米水是调水区人民付出巨大代价做出巨大牺牲换来的。不久前，我陪同全国政协杜青林副主席带考察团去丹江口库区考察，发现当地的人民群众发展经济的愿望十分强烈。当地有的同志就说，“我们端着金饭碗，不仅没饭吃，我们还得好好守着它。我们不能污染它，又不能利用它，只能端着它、护着它”。那么，现在丹江口库区及上游地区，也要发展经济，人民的生活水平也要提高，2020年全面实现小康是全国人民共同的愿望，对汉江水资源的利用，不是受水区的专利。也就是说，南水北调这点水，并不是源源不断、取之不尽的。调水区，包括汉江下游地区的人民群众，也要和全国人民同步奔小康，他们调整产业结构，发展地方经济，保护生态环境，改善当地民生同样需要水资源、水环境、水生态的支撑。我们不能再对南水北调工程层层加码。有的同志说，受水区水资源不足可以启动南水北调中线二期工程嘛！从当前调水区及受水区的水资源的形势看，从我在南水北调工作这些年的经历看，中线二期工程尽量不再建设，因为二期工程不仅耗费巨大，更重要的是使受水区人民群众的生活、经济的发展受到影响，使当地水资源保护与经济社会发展的矛盾更加突出。

其次对北京、河北和河南受水地区而言，也并非调水越多越好。调水越多，意味着用水越多，相应地污水也就越多。污水多了，就必须要加大污水的治理及污水配套管网建设。这必将又是一笔相当可观的投资。从这些方面来看，我认为即使南水北调通水了，节水依然是一个重要课题，南水北调工程的水只能作为北方地区水资源短缺的一种补充，应主要用于北方地区的生态环境保护和修复。受水区解决水资源短缺的根本出路还是在节约用水，提高水资源的利用效率。

那么，节水应该从哪些方面着手呢？一是要利用南水北调东线、中线一期工程通水这个契机，推动节水型社会的建设。南水北调东线、中线正式供水是个利好消息，但是我们必须使受水区清楚：南水北调来水，已经按照工程规划进行了分配并在资金筹措中给予认定，各地的发展必须坚持“以供定需，量水而行”的原则。这就是底线。要守住底线，立足本身，节约当地的水资源。工程分配给各地的水量已经纳入了该地区的用水规划，除利用水权转让的方式外，不能再开口子增加水量，各地城市的发展，城镇化建设，经济社会发展都必须坚持“以水定城，以水定人，以水定产，以水定规模”。要调整发展规划，提高用水效率。作为北京来说，现在南水北调这10亿立方米的水调来以后，就应该根据北京自身能产多少水，能采多少地下水，南水北调供多少水，在节约用水、提高用水效率的基础上，修订城市规划，结合经济一体化，哪些产业应该搬出去，城市到底能容纳多少人口，北京城区今后要发展到多大的规模，在供水总量的控制之下，北京地区怎样发展？据我了解，截止到目前，北京的发展现状是：城市建设不断向外扩张，人口也早已经达到2030年的目标，这样持续下去，就是南水北调这点水，又能维持几年呢？我认为应该把南水北调通水作为一种契机，封住底线，堵死缺口，以这个为基础，做好城市发展规划、经济发展规划、产业金融调整规划、人口和城镇化规划，等等，量水而行，量力发展。

二是要贯彻节水优先的方针，千方百计节水。要从工业、农业、城市和生活等多方面采取措施。农业节水始终是关键。我国农业节水灌溉系数如果能增加0.1%的话，那么在全国来说，就可以节约300亿立方米水。现在我国的灌溉系数是0.45，而在西方国家，尤其发达国家，可以达到0.7～0.8。由于农业的用水量占到全国用水总量70%以上，要抓住农业节水这个关键，力争在农业节水上有所突破。新疆、甘肃、宁夏等地水资源供需矛盾十分突出，在倒逼机制下节水灌溉试验区做得不错，这些地方的农业利用喷灌、滴灌、管灌等技术提高了农业用水效率。山东省的农业抽地下水灌溉，不少地区采用了数字化控制——刷卡取水。要用水就必须刷卡，限额已到，马上停水。现代农业在节水上也取得了新的突破。这些示范、试验区都为全国农业大面积推广节水技术提供了借鉴。另外习总书记在谈到农业节水的时候说，要改变水的利用方式，也要适当地提高农业用水的价格，对那些难以承受的农民适当给予补贴，用提高农业用水价格来促进农业的节水。总书记的讲话，给我们用市场经济手段促进农业节水指明了方向。立足节水优先，提高用水效率和效益，河南、河北等农业大省及北京、天津市区周边，在节水方面还是有很大潜力的。

城市用水量逐年增加，节水势在必行。城市节水重点是对现有供水管网进行改造。据统计：目前，全国城市供水管网中大概有15%到20%的水量漏到地下去了。供水管网漏失率高，不仅浪费了可贵的水资源，还加大了供水成本。因此，必须大力加强供水管网的改造，减少供水过程中的漏失，提高城市供水的效率。另外，全面推进阶梯水价累进加价、加强机关学校等集体用水单位的管理，研制推广新型节水器具，提倡科学先进的节水文化，努力把人均生活用水量降下来。

工业节水关键在提高水的利用效益，进行产业结构调整，推动水的循环利用。要在节约用水的原则下制定较为先进的用水定额，采用新的节水工艺和水循环利用的技术措施，限定用水总量，改进用水方式，在南水北调受水区禁止开发高耗水、高污染项目。

河南淅川污水处理厂

三是要认真贯彻最严格的水资源管理制度，加强制度执行的监督检查。2011年7月，中央专门召开了第一次中央水利工作会，会议提出，把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措;实行最严格的水资源管理制度，加快确立水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污三条红线，把节约用水贯穿经济社会发展和群众生活生产全过程;大力倡导、全面强化节约用水，不断提高水资源利用效率和效益。三年过去了，对当年的决定落实情况怎么样？我这次到新疆一看，感觉执行得不是很好。水利部目前分配给新疆的用水总量是515亿立方米，但是实际使用是590亿立方米，超用将近75亿立方米。如果全国都是这样的话，那么水资源缺口从哪来？最后只能从生态上来。生态是个软指标，看不见，摸不着，到最后我们子孙后代是会深受其害的。2014年全国政协就准备做一个这样的调研，调研的题目是“实施最严格水资源管理制度的现状和问题”，目的就是想看看国务院颁发了《水资源管理条例》后的执行情况，还存在什么问题，加强制度执行的监督。当然除各级人大、政协的监督外，还应发挥社会监督的作用，使每一个单位和个人充分认识我们面临的水资源危机，明确自己既是制度的执行者，又是制度的监督者，打一场政府担当、企业自律、社会监督的人民战争，把“最严格的水资源管理制度”落到实处。

第三个问题，加强污水排放管理，促进治污及中水回用。

南水北调东线工程成败在水质。工程开工建设之初，沿线36个考核断面仅有1个水质达标，东线治污被一些专家视为流域治污“世界第一难”。

2002年南水北调工程开工以来，在南水北调工程建设委员会的领导及山东、江苏两省政府的努力下，南水北调东线治污取得重大进展。国务院明确了南水北调“先节水后调水、先治污后通水、先环保后用水”的三先三后原则，东线调水沿线通过结构调整、城镇污水处理、截污导流等项目，建立一体化治污体系，确保干线水质达到三类水标准。到目前，东线治污规划确定的426个项目全部建成。针对不稳定达标断面，2010年又补充规划了200亿元的治污项目。2013年底，东线治污补充规划项目基本完成，为保证输水干线水质长久稳定达标，实行治、截、保、用相结合，分区防控、应急管理新机制。10年时间，东线沿线主要污染物排放总量削减达80%以上，入河总量基本达到目标控制要求，沿线水质和生态环境持续改善。最新监测显示，输水干线沿线排污口全部被关闭，36个控制断面水质全部达到地表三类水标准，至今东线水质一直保持着良好的记录。南水北调东线治污的实践，不仅保障了东线供水的水质，同时给全国流域性水污染治理提供了借鉴，增强了人民群众在水污染治理方面的信心。

习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上的讲话中指出，“山水林田湖是一个生命的共同体”。也就是说，这个生命共同体是处于循环状态的，每一个方面都是循环链条中的一个重要环节。就水资源而言，同样是如此。水是一种流动资源，从利用角度看，从水源到用水，从用水到污水，从污水到处理，从处理到再回用，它也是个闭合的循环。南水北调通水以后，来的水多了，污水必然就会增加。这就要求加强污水的处理，以及处理以后的中水回用，从而实现水资源的循环。就污水而言，污水不是废物，它也是水循环链条中的重要一环，是通过处理可以再利用的重要资源。因此，要考虑如何充分地治理它、管理它、利用它。另外，治理以后的污水，与洁净水相比还是有差别的。从严格意义上来说，是包含污染物质比较少的污水。因此，要加大中水回用，杜绝污水直排入河、入湖、入库、入地下，切实保护好饮用水源。

一要加大建设县以下重点乡镇污水处理厂和小型多样的农村污水处理设施。现在大中城市普遍都建立起了污水处理厂，按照“十二五”规划，县一级的污水处理厂也要求在这一期间完成建设。但是，目前，我国绝大部分乡镇还没有污水处理厂。广阔的农村，也没有污水处理设施，在那些分散的人口较少的地方建立污水处理厂及管网，成本是非常高的，因此可以考虑建立小型多样的污水处理设施。我曾到山西调研，看到小小的村子，建起了不大的暴氧池，全村的污水都集中流到那个池子里面，通过空气中的氧气来加以净化，这也是一种局部的治理方式。这种小型多样的污水处理设施，简便可行，在农村更加实用。加大重点乡镇和农村的污水处理设施建设，就可避免形成污水直接入河入库。

二要加大污水管网设施建设的投入，提高污水的回收率和污水处理厂的使用效率。现在全国的污水处理厂利用率也就是60%左右。有的地方上的同志告诉我，污水处理厂的利用率达90%，实际上根本达不到。原因之一就是污水收集管网不配套，本地产生的大量污水收集不进来，相当于大马拉小车。污水处理厂收集处理的污水少了，处理的成本高，导致总体运行的成本居高不下，入不敷出。解决的办法，就是加大污水的收集力度，才能提高污水处理厂的使用效率。在南水北调工程建设开始之初，就在丹江口库区投资兴建了许多污水处理厂。然而这些污水处理厂建成后很多都没有充分利用，形成投资的浪费，未经收集的污水依然直排入库。如果以量取胜，处理的污水多了，各种成本就会降低，维持运行就有了可能。

三要严惩工矿企业的偷排行为。近期以来，确实加大了对偷排偷放行为惩罚的力度，但是工矿企业受利益驱使偷排偷放行为依然屡禁不止，有些企业甚至违背道德良心，向地下偷排偷放。也有的企业挖蓄水池，然后把污水注进去，让它慢慢地渗透蒸发。我曾经在《人民日报》发表过一篇内参，指出，导致这种现象的根本原因是违法成本太低，惩处力度不够，地方政府为了那点税收，不惜以牺牲环境为代价，不惜以牺牲人民的健康为代价，不惜以牺牲我们子孙后代赖以生存资源空间为代价，麻木不仁、失职渎职。在这种情况下，必须加大查处惩戒的力度，让那些违法排污者受到法律的严惩和社会的谴责，使失职渎职者受到惩罚。使排污者认识到，违法排污，无异于图财害命。要严格查处企业的违法排污行为，严惩那些违法排污者就是对人民利益最大的保护。

四要通过集中处理，加大农村的水源污染治理。这个是很难的课题。首先是它涉及的面宽，其次是手段确实有限，再有就是监控十分困难。我建议：一是从人、畜家禽粪便入手，尤其是对那些集中的养殖场，建立起污水处理设施、沼气池，或者是建立污水处理管道;二是对农村的污水、垃圾进行集中处理;三是分区域限制农药化肥用量，有条件的地方推广配方施肥;四是加强分散小型各种矿业资源的整合，处理好尾矿坝，防止重金属污染。

五要加大中水回用的力度。据不完全统计，现在全国每年产生中水大约400多亿立方米，被回用的不到20%。剩下的大量中水又都被排入自然河道或回到湖泊水库之中。一方面污染了这些湖泊和河道，另一方面造成资源的浪费。其实中水回用的渠道很多，比如说，有些生产工艺可以用中水，城市生活中，新建的社区可以设立两套系统——饮用水系统和中水系统，用中水拖地、冲厕;城市的园林绿化也可以用中水。此外，中水也可以用在农业灌溉中。所以，中水的应用有着广阔的前景，关键是怎么把它利用起来。要提高中水的回用率，就必须给予优惠政策，鼓励各行各业使用中水。现在我们国家对风电、太阳能发电等方面都有一些优惠政策，那么对使用中水能不能给些优惠政策呢？它不同样也是资源的一种利用嘛。因此，要提高中水的回用，就必须采取多种措施，找到更多的出路。

总的来说，在污水处理上，一个是治理，一个是利用，把这两个环节搞好了，南水北调增加的这部分水资源，就不会变成更多的污染，而变成更多的财富。

所谓“两手”，指的是政府和市场。其实在“控采地下水、节约用水、加大治污”三项工作中都需要“两手发力”。从严格意义上说，水资源是公共资源，对水资源的管理政府有着直接责任，政府行为应该是水资源管理的主导。各级地方政府要制定有关水资源管理的制度，明确各级的职责，增强水危机意识，把节水治污纳入各级地方政府的政绩考核，并加大它的权重。要使各级地方政府尤其是主要负责人认识到加强对水资源的管理，认真贯彻落实国务院《水资源管理条例》是不可推卸的责任，是衡量干部是否称职的具体体现。同时，还要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，利用税收、价格、水权、排污权转让等经济手段促进南水北调工程长期效益的发挥。

第一，要建立有利于水资源统一管理的体制机制。现在对水资源统一管理还存在着不少问题，南水北调的体制机制，还没有完全理顺。比如，对南水北调中线水源和输水渠道两者的管理，到目前为止尚未能实现统一。即使是水源地，由于它在供水的同时兼顾发电及下游的生态用水，三者之间也没有形成统筹协调的管理体制。东线工程已经通水，可东线工程管理机构尚未建立，关键是相关地方难以协调统一，在这些问题上，既有制度的障碍也有利益的藩篱。突破利益的藩篱，比突破制度的障碍更困难。北京市在这方面就做得比较好，建立了水务局。实际上是把水源地、水厂、污水处理、中水回用一体化了。这给水资源管理提供了很好的体制保障。现在很多地方没有做到，管水源的是一家，管供水的是一家，管治污的是一家，管排污的又是一家，互相之间互不相关，极易造成推诿扯皮。所以，要下决心建立有利于水资源统一管理的体制机制，处理好南水北调管理机构与流域、区域管理机构的关系，最大限度地发挥资源的效益，从国家和人民利益出发下大力气打破体制障碍和利益藩篱。

丹江口库区及上游污染控制分区图

第二，在调水过程中，一定要兼顾调水区和受水区的利益。南水北调工程的水量和水质能不能长期保障，主要取决于调水区。因此，工程建设初期国务院批准了《丹江口库区及上游水污染治理和水资源保护规划》，投入100多亿元进行污染治理及水土保持，后期国家发改委牵头，制定了调水区及受水区对口合作的方案，方案明确北京对口湖北，天津对口河南。这个对口合作方案只是为调水区与受水区搭建了一个平台，至于如何推动两地合作，还需要政府的协调和企业间的推动。最近我在全国政协的一个专题座谈会上阐述了我的观点：要解决南水北调水源地的各种问题，关键是处理好水质保障和当地经济社会发展的关系。假如说水源地的老百姓守着“金饭碗”，却没有饭吃，他就会把“金饭碗”砸了，把“金子”卖了。因此，必须在保证水源地水质安全的情况下，进一步增强水源地的经济活力，发挥当地的生态优势，促进生态经济的发展，发展高科技产业和旅游业。要为水源地搭建生态农业开发平台，生产绿色产品，打出绿色品牌，注册绿色商标，把其产品输送到北京、天津等受水区。这些工作，即使南水北调工程通水了，也是必须要做的。因为南水北调中线现在水质好，不等于以后也好;现在水量大，不等于以后永远大。在发展经济同时必须保护好这一库清水，在保护中发展，在发展中保护，要划定保护区、限制开发区，切实做到保护区内不搭不建，清除污染企业，加强水源污染防治，搞好水土保持，只有保护好水源地的水质，才能维护南水北调工程长期的效益，才能做到调水区与受水区可持续的发展。

第三，充分发挥东线、中线管理局在工程及运行管理中的作用，搞好后续阶段的管理。按照规划中的设想，管理局是超脱于地方政府以外的机构，为搞好南水北调工程管理就要赋予它一定的自主权，这样才能充分地行使他们的管理职能。实际上南水北调中线、东线管理局，它不是纯粹意义上的经营者，它不是以取得经济效益和利益为目的的，它是以服务为目的的。在许多方面，离不开政府的支持和帮助。南水北调东线、中线管理局在今后的日常管理中还会遇到很多的困难，例如工程的管理维护、水费的收取，跨渠桥梁的限荷超载，等等。国务院相关部门和沿线各级地方政府，要全力给予他们支持，政府支持多一点，他们的困难就会少一点。

第四，在水资源管理中，重视发挥市场的作用。为加强地下水限采，大力提倡节约用水，体现水资源的稀缺程度，需要逐步把水源及供水水价提高，要建立起保底放开、多用水多付费的阶梯水价和惩罚性的超用加价制度，在中水回用上要制定有利于使用中水的政策。在农业用水上也要逐步提高水价，对粮食主产区及种粮户给予补贴。在南水北调水源地的保护上，在水价形成机制中要列入一部分水价作为对水源地生态补偿。还有水权的转让，排污权的转让，建立生态农业的市场化，等等。这都涉及市场机制的作用。可以说，南水北调通水以后，充分发挥市场机制的作用，在水资源调配中还有大量的文章可以做。

政府搭台，企业唱戏，利用市场这个平台，多做一些有利于节水，有利于治污，有利于中水回用，有利于水源地经济社会发展的工作。这些工作做好了，南水北调工程的高效益才能充分发挥，长久显现。

作为国务院南水北调工程建设委员会办公室第一任主任和南水北调工程总体规划的直接参与者，我有义务和责任把我对工程建成后的运行目标和担忧说出来，供后人参考。我希望有关地方政府和部门，希望南水北调工程的管理者，希望所有支持、关心这项工作的人们，认真贯彻习近平总书记在2014年3月中央财经领导小组第五次会议上针对水问题的讲话精神，履职尽责，敢于担当，共同努力，真抓实干，切实搞好南水北调工程的运行管理和用水管理，时刻牢记总体规划目标，使南水北调工程经得住历史的检验，成为造福子孙后代的传世工程。