环保部铁腕治污，如何让地方也“出拳”？

尤蕾

2015年，环保部的表现似乎比以往更为“高调”，“史上最严”的《环保法》开始实施，“水十条”推出，《环境保护公众参与办法》施行，与此同时，地方政府也纷纷开始重拳治污

环保部在这一年的表现似乎比以往更为“高调”。

新年第一天，新《环保法》开始实施，这部被称为“史上最严”的《环保法》犹如武装到牙齿的老虎。这还只是个“高调向前”的开始，十个月来，一大波环保新规发布，《水污染防治行动计划》（以下简称“水十条”）推出，《环境保护公众参与办法》施行，土壤专项规划也有望在年内出台……

年初接掌环保部部长一职的陈吉宁似乎是在履行承诺——过去环保执法过松过软，环保不守法是常态，而今后要把这个常态翻过来，让守法成为常态，“守法是底线，不论是企业还是政府，都要守法，这不是高要求，这是一个底线的要求”。

一场“新”的环保革命

几乎是前后脚的节奏，环保部在2015年开年就发生了两件大事，先是被业内翘首以待的新《环保法》终于出炉，并于1月1日正式实施。第二件则是部长更替，陈吉宁从清华大学校长任上执掌环保部，担任环保部党组书记、部长。

新《环保法》是自1989年我国颁布《中华人民共和国环保法》后的首次修订。新修订版本被李克强总理称为解决环境污染的“杀手锏”。

“严”字当头的新《环保法》也得到了业内专家的颇多肯定。中国政法大学教授、中国环境资源法学研究会副会长曹明德告诉记者，与旧法相比，新法长出了一副“利齿”，“旧法有诸多欠缺，严重落后于时代，环保部门执法不力。一个重要原因就在于没有给予他们应有的行政强制执行权。”而新法中环境执法机关首次获得了行政强制执行权，可以查封扣押违法设备、设施，甚至必要时可申请公安机关对违法企业的负责人实施行政拘留。

一位常年工作在环境监察执法基层的执法人员告诉记者，他们以前常常因为没有现场执法权而感到无奈，一些小企业或小作坊违法排污，执法人员只能责令其停产，“但我们一走他们又接着干”，当时的情景就像“猫鼠游戏”。更令他们挠头的是，即便向公安部门申报了违法排污行为，多数涉事企业在执法人员离开后便毁灭证据，导致公安部门取证困难而作罢。

新《环保法》实施后，第二十五条赋予了环保部门行政强制执行权，上述执法人员的工作尴尬在一些地方已被化解。

对比新旧两版《环境保护法》不难发现，新法亮点频现。在曹明德看来，除了行政执法权外，还包括，首次在法律中宣示环境保护是基本国策；环境保护优先成为环保法的基本原则，在经济发展与环境保护的关系上，由“环境保护与经济社会发展相协调”修订为“经济社会发展与环境保护相协调”，这意味着社会发展不能超越环境所能承载的限度；政策环评纳入《环境保护法》之中，国务院和各级政府在制定经济政策时应充分考虑到对环境的影响，听取有关方面和专家意见；赋予环境目标责任制法律上的强制效力，把其作为干部考核的重要依据；首次明确了环境公益诉讼；首次在法律上明确划定生态保护红线；新法的一大创新之处就是提出了区域联合防治协调机制；明确了区域限批制度以及环境信息公开和公众参与。“环境信息公开力度很大，之前环境影响评价报告披露摘要即可，现在必须要披露全文。”让曹明德等业内专家欣慰的是，“按日计罚”终于入法。

新法生效后，环境公益诉讼最先发力，福建“南平生态破坏案”拉开了环境公益诉讼的大幕。“自然之友”与“绿家园”两家民间环保公益组织正式向福建省南平市中级人民法院递交了起诉书，控告谢某等四人破坏环境的行为。10月29日，南平市中级人民法院一审公开宣判，四名被告被判恢复生态并赔127万，原告胜诉。这是我国第一起纯粹由民间组织提起环境公益诉讼并获受理的案件。

环境公益诉讼有了一个好的开始。据曹明德介绍，根据环境公益诉讼的规定，全国700多家环保组织都有权提起公益诉讼，目前提起诉讼的已有40多起。“在新法实施前两三年，环境公益诉讼基本陷于停滞，新法出台真正扫清了诉讼主体资格障碍。”不过曹明德也发现，新法实施已近一年，但并未出现舆论先前预料的公益诉讼“井喷”的预期，“其实这也很正常，囿于举证、经费等种种问题，公益组织不可能频繁提起诉讼”，另外，这一规定的主要目的还是震慑潜在违法者。

新《环保法》为破解中国的环境困局提供了一种新的可能，同样，新任环保部长陈吉宁也恰恰看到了这点，履新之初，他做的第一件事就是贯彻新《环保法》，让守法成为常态和底线。陈吉宁表示，一个好的法律不能成为“纸老虎”，要让它成为一个有“钢牙利齿”的“利器”，关键在于执行和落实。环保部把今年定为环境保护法的“实施年”，也提出了“四个不放过”，即“不查不放过、不查清不放过、不处理不放过、不整改不放过”。也因此，他所率领的环保部以新《环保法》为突破口，在环评、问责以及执法领域正掀起一场新的革命。

22天连发六项新规

使得新部长陈吉宁痛下决心的导火索之一，无疑是今年2月中央巡视组对环保部的公开通报。

中央第三巡视组对环保部进行巡视后发现，环评领域大量存在未批先建、擅自变更等环评违法违规现象；“红顶中介”在环评技术服务市场大行其道；环评机构资质审批存在“花钱办证”情况；把关不严、批而不管、越权审批不仅导致污染隐患，而且加大权力寻租空间等问题。

从3月2日到24日，连续22天内，环保部连发六项新规剑指“环评黑洞”。《关于部分建设项目环境影响评价机构和人员处理意见的通报》，点名批准63家机构和22名环境影响评价工程师；公开《建设项目环境影响评价资质管理办法（修订征求意见稿）》；发布《环境影响评价机构资质管理廉政规定》；《关于进一步加强环境影响评价违法项目责任追究的通知》出台；公布《全国环保系统环评机构脱钩工作方案》，明确给出了“红顶中介”脱钩时间表，要求全国环保系统环评机构在2016年底前全部脱钩；印发《关于严格廉洁自律、禁止违规插手环评审批的规定》，严禁副科级以上领导干部及其家属插手环评。

无疑，“红顶中介”脱钩一事最让人充满期待，在今年全国两会期间，陈吉宁接受媒体访问时曾强调要彻底解决“红顶中介”，承诺部属8家环评机构率先脱钩，并从制度上进行改革。

显然，环保部也为此做好了长远打算。11月1日，修订后的《建设项目环境影响评价资质管理办法》开始实施，为了从制度设计上彻底解决“红顶中介”问题，该办法明确规定负责审批或核准环评文件的主管部门及其所属单位出资设立的企业、从事技术评估的企业，均不得申请环评资质。据环保部环境影响评价司司长程立峰介绍，环保部还将印发六个配套文件，对现有环评机构资质过渡、评价范围类别适用、甲级环评机构业务领域划分、资质申请材料要求、环评文件相关格式要求以及环评工程师从业管理等作出具体规定。

大气污染防治的考验

作为环保部部长，陈吉宁在媒体前的首次亮相有点特别。3月1日，履职仅48小时，陈吉宁就与媒体来了一场对谈。

此时的陈吉宁正面临着一场“大考”，“不要等问题出来后再去挽回”、“尽早解决雾霾问题”的声音比以往任何时候都要高涨。

此番面对媒体，清华大学环境科学与工程系主任出身并在环保业内享有很高学术声誉的陈吉宁，拿出了科学家的态度。“不讲大话、空话，有科学家的基本态度。”这是中国首任环保局局长曲格平对陈吉宁的评价。

在应对环境问题时，陈吉宁显得非常理性，他曾多次指出，环境质量是核心，是根本，环保工作要以改善环境质量为核心。

而新修订的《大气污染防治法》，正是抓住了大气环境质量改善这个主线，为推动大气污染物全防全控奠定了坚实的法律基础。

在国家城市环境污染控制技术研究中心研究员、环评专家彭应登看来，新修订的《大气污染防治法》理顺了防治思路，即坚持源头治理，规划先行，转变经济发展方式，优化产业结构和布局，调整能源结构；强化了政府责任，确立了目标责任制、约谈制和考核评价制度，对政府治理大气污染达标考核进行了规定，从法律角度明确了政府对于大气环境的目标责任；明确大气污染治理多源监管、全程控制的工作方法，以实现从单一污染物控制向多污染物协同控制转变，从末端治理向全过程控制、精细化管理转变；提高违法成本，督促企业承担责任。

虽然上述几点都值得肯定，但彭应登仍然认为，这次修订还有些内容没有被囊括进去。他分析称，当前我国大气污染防治要淡化行政性总量控制考核，重点突出以改善环境质量为导向，这些在新修订的《大气污染防治法》中体现得不够。另外，目前的行政性总量制度的设计存在先天性不足，除了各地区总量减排的幅度太小难以明显改善环境质量以外，总量减排指标未能考虑污染源削减的空间分布要求也是总量制度失效的一个主要原因。

与彭应登持类似观点的业内人士不少。让曹明德最不满意的是一些有效改善大气污染的措施最终被“踢”了出来，“例如北京大气污染已经很严峻了，近600万辆机动车不仅造成了环境污染还导致交通阻塞，这种情况下为什么还要‘摇号’，为什么不加大限行力度？机动车的数量只能减不能增了。”此外，曹明德还认为环境质量标准和污染物排放标准制定存在欠缺，“环境质量标准制定的唯一依据就是人体健康，不应该考虑经济上的可行性”，目前这一标准制定得太低。

“大气污染行政公益诉讼还没有写进去，油品质量也是一带而过。大气污染防治法应该把公众的健康放在首位，健康权优先于发展权。”曹明德觉得，二审就通过了，有点草率。

事实上，在新《大气污染防治法》出台前就有专家表达了希望暂缓实施的审慎。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文认为，尽管之前征求过相当多的意见，但是很多重要的意见没有得到采纳，而且二审修订草案存在立法目的与立法思路含糊不清，制度设计缺乏针对性和实效性；对大气污染的现状与防治对策把握不到位，制度与机制设计严重缺乏；对未来的大气污染态势和防治规律要求缺乏把握；区域污染防治思路和方法不清晰，制度设计不深入；经济综合主管部门的宏观调控职责和制度被忽视，可能导致监管跛腿现象等五大缺陷。

其实，《大气污染防治法》修订出台的过程如此曲折并非第一次，原因即在于它的专业性和技术性非常强，1995年和2000年的两次修订，都因匆匆“修改几条条款”而引发了业内专家的不满。中国工程院院士郝吉明曾对记者分析过此次《大气污染防治法》“难产”的原因，他认为，关键是之前提到的中国大气污染情况极其复杂，各方短期内取得共识比较困难。而且，治理大气污染的责任不应仅仅由环保部门承担，还需要其他政府部门、企业的配合，这就加大了修改的难度，由此修订大气法需要“协调的智慧”。

“协调的智慧”，无疑也将考验着环保部和陈吉宁未来的工作。

如何让地方政府“重拳治污”

除了大气污染防治之外，水污染防治，则是2015年环保部打响的另一场攻坚战。4月16日，继2013年“大气十条”后，又一项被称为重典的“水十条”出台。

相较之下，大气污染尤其是近年来的霾情四起比水污染更受公众关注，但事实上，我国水环境已不容乐观。环保部发布的《2013中国环境状况公报》显示，2013年，我国长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河等十大水系的国控断面中，Ⅳ-Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为19.3%和9.0%。

“肯定会铁腕治污”，陈吉宁在全国两会上的话音刚落，“水十条”便已落地。“水十条”开宗明义，提出“三步走”目标，即到2020年，全国水环境质量阶段性改善；2030年，力争全国水环境质量总体改善，水生态系统功能初步恢复；本世纪中叶，生态环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。

对污水处理、工业废水、全面控制污染物排放等进行强力监管，无疑是“水十条”的核心内容之一。全国工商联环境商会秘书长骆建华向媒体透露，“水十条”重要计划之一就是消灭劣 V 类水，且时间由原定的2020年提前到2017年，工业废水处理将是其核心内容之一。为此，更为严厉的问责制必将开启。

让居民感受更为直观的则是饮用水质量，“水十条”要求地方政府及供水单位应定期监测、检测和评估本行政区域内饮用水水源、供水厂出水和用户水龙头水质等饮水安全状况，地级及以上城市自2016年起每季度向社会公开。自2018年起，所有县级及以上城市饮水安全状况信息都要向社会公开。对此，环境保护部环境规划院副院长吴舜泽曾向媒体表示，“这一条作用非常之大，因为信息公开了之后就有了一个倒逼的改善机制，这个是非常重要的”。

更值得关注的是，“水十条”共238个具体措施，几乎各项措施都落实到了相关部委身上。

在地方，落实“水十条”的力度同样很大，不少地方已经成立了领导小组，建立起部门协作机制。对于“水十条”中规定的各地要在2015年底前分别制定并公布水污染防治工作方案的要求，据“水污染防治工作简报”的内容，北京、天津等地水污染防治工作方案已基本编制完成；江苏、浙江、安徽、山东等地的方案（初稿）完成，正在征求意见。

从环保部陆续出台的新规中不难看出，“强化地方政府主体责任”的步伐正在提速。

环保部还加快了约谈地方政府主要负责人的频率。从去年底至今，已有20个城市市长被约谈，仅今年1月至9月，就有12名城市的主要领导被约谈。

据了解，约谈后，白洋淀所在的安新县正在全县6个乡镇45个村范围内扎实推进白洋淀连片美丽乡村建设，涉及淀区154平方公里、10.7万人，计划总投资4.5亿元人民币；驻马店对环保管理工作不力的4名主要干部处以降职处分，并关闭整顿某产业园区内不符合产业政策、存在环境污染问题的企业……

“我来接受这一次约谈，心情是非常沉重的，同时我的决心也是非常大的，我接受了这一次约谈之后，我向你们保证，我不会再接受第二次约谈。”今年2月，时任临沂市代市长张术平被约谈时说过的一段话，或许代表了许多地方主政者的心情。

重压之下，地方政府纷纷开始重拳治污。

不过，约谈并不是法律规定的手段。未来，这种问责方式的效果是否会一直存续？如何真正把环保问责机制落到实处？这些都是留给环保部以及陈吉宁的待解问题。

（图说）

考验 今年新修订的《大气污染防治法》为推动大气污染物全防全控奠定了坚实的法律基础，但仅有法律远远不够，关键还在于行动与改变。大气污染考验着政府、企业乃至全社会的智慧。图为2015年3月2日中国某城市的大气污染状况。

（链接）

环保部的“十三五”目标

2015年全国环保厅局长研讨班座谈会8月底在京召开，环保部部长陈吉宁在谈到“十三五”时期环保工作思路时说，“十三五”时期，环保工作要以改善环境质量为核心，坚决打好大气、水、土壤三大战役，不断提高环境管理的系统化、科学化、法治化、市场化和信息化水平，加快推进生态环境治理体系和治理能力现代化，努力形成政府、市场、公众多元共治的环境治理体系，实现与全面建成小康社会相适应的环保目标。