主审法官责任制的价值革新与范式重构

摘 要：主审法官责任制的实现，有赖于厘清与其价值和范式相关的司法权力运行机制中各主体的界定及其关系重构、主审法官责任制权责内涵与外延的重构、主审法官责任制的外围体制机制重构。主审法官责任制在全国范围的全面铺开，必将深化我国的法治建设，推进治理体系和治理能力的现代化。

关 键 词：主审法官；主审法官责任制；司法公开

中图分类号：D926.2 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2015）04-0082-07

收稿日期：2014-10-31

作者简介：郭人菡（1976—），男，四川仁寿人，中共杭州市委党校讲师，研究方向为法理学、宪法与行政法学。

基金项目：本文系浙江省政法委、浙江省法学会2014年度立项重点课题“以社会主义法治理念重构中国特色县区治理模式”的阶段性成果，项目编号：2014NA01。

主审法官责任制的价值革新，主要是指主审法官责任制为确保司法公平正义等价值而进行的再改革。“范式”的英文为“Paradigm”，源自希腊词“Paradeig-ma”，意指“模范”或“模型”，库恩认为范式是“科学共同体共同拥有的东西”，[1]后来引申为多种意义。[2]因此，“像惯例法中一个公认的判例一样，范式是一种在新的或更严格的条件下有待进一步澄清和明确的对象”。[3]本文所指的主审法官责任制的范式重构，是指主审法官在办案过程中主体地位的体制机制的重构。而主审法官责任制则是指由人民法院选任的、具有审判职称的、德才兼备的审判人员为主审法官，在办案中居于主体地位，由其独任或牵头组成合议庭对所承办的刑事、民事、经济等各类案件全面负责审理的一种审判运作机制及与审判人员管理机制相结合的法院管理制度，[4]不同于有些学者理解的审判长选任制。[5]2014年6月，中央全面深化改革领导小组（以下简称中央深改组）召开第三次会议，审议通过了三个关于司法改革的方案，包括《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》（以下简称“改革方案”）、《上海市司法改革试点工作方案》和《关于设立知识产权法院的方案》。其中明确指出，要以完善主审法官责任制、合议庭办案责任制和检察官办案责任制为抓手，突出法官、检察官办案的主体地位，明确法官、检察官办案的权力和责任，对所办案件终身负责，严格错案责任追究，形成权责明晰、权责统一、管理有序的司法权力运行机制。这是对主审法官责任制价值的重大肯定与重大创新。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，要深化法院审判体系建设，“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责。”[6]即将在全国推行的主审法官责任制，对于深化法治中国建设，推进治理体系和治理能力现代化，都具有积极而深远的意义。但其最终成功与否，还有赖于以革新精神和重构理念对主审法官责任制实践问题的解析与破解。①

一、主体的界定及其关系重构

在司法改革大框架下，改革的主要内容就是要完善司法人员分类管理制度，建立以法官、检察官为核心的人员分类管理体系，实现司法机关各类人员分类管理，促进队伍的专业化、职业化发展。主审法官责任制的推出背景，是为了解决严峻的司法行政化问题。在现有司法体制下，法官与其它地方的基层法院一样，仍没有摆脱有职无权、审和判相互分离的尴尬局面。比如，虽然我国民事诉讼法明确规定，合议制和独任制是我国的审判组织形式，代表法院行使审判权，但实际上，“现行的审判管理模式普遍侧重于法院院长、庭长对案件把关，即法官审理的一些重大疑难或有分歧的案件在写好判决书宣判之前，都要由庭长或者院长审批、把关，在承办法官的意见和庭长、院长的意见出现分歧时，多数情况下要以上级领导的意见为准。这种审判管理过于行政化的做法，一定程度上削弱了合议庭的功能，挫伤了法官的办案积极性。此外，少数领导在不参加法庭调查，没有充分了解案情的情况下为少则百件，多则数以千计的各类案件的判决结果把关，难免因为时间、精力有限和对案情不够深入了解而可能出现错判或者误判。而一旦出现错案，由于职责不清追责困难”。[7]推行主审法官负责制改革，将审判权确实交给审判者行使，是去行政化的一种尝试。但是，也有基于合法性、司法公正担忧等考虑的反对声音。[8]因此，现实语境下，必须理清主审法官与参与各方之间的权力义务关系。

（一）主审法官与审判长

合议制中的主审法官与独任制中的主审法官无论是概念还是内涵都有着较大区别。独任制中的主审法官职权是清楚的，不存在与审判长重叠的问题。但合议制中的主审法官首先面临的就是与审判长职能重叠问题。

审判长有两个概念。一种是民事诉讼法和刑事诉讼法等法律规定的审判长概念，这里的审判长是一个程序主持人的角色，凡是审判员均有资格担任这种审判长。另一种是根据2000年7月发布的《最高人民法院关于印发<人民法院审判长选任办法（试行）>的通知》（法发[2000〕16号）精神设置的审判长。该文件规定了选任审判长的条件，什么人能担任审判长由院长公布名单。可见，这里的审判长是一种职位，不是任何审判员都有资格担任的。审判长职位设立的宗旨，是法院针对原来法官队伍良莠不齐、办案质量不高的问题，为了提高法官队伍的素质，充分发挥合议庭的职能作用，确保司法公正，提高审判效率而进行的一种司法改革举措。在主审法官担任审判长的情况下，这个问题并无大的冲突，由审判长即主审法官主持和进行案件的整个审理工作。在主审法官不担任审判长的情况下，就会出现问题：主审法官的作用在合议庭中应如何定位？当审判长不是该案件的主审法官时，在审判实践中普遍存在两类现象，一是合议庭审理案件时，在审判长宣布开庭后，往往由主审法官主持接下来的法庭调查和法庭辩论等庭审活动；二是主审法官并不参加庭审，直接在幕后指导审判活动。就第一类现象而言，从形式上看，承办案件的、进行庭审的虽然是合议庭，主审法官只是合议庭内部负责处理具体诉讼事务的成员，但实际上主导审判工作和庭审的只是主审法官，审判长以及其他成员发挥的作用很小，这里的主审法官接近于“承办法官”角色。具体而言，第一，绝大部分的实质性审理活动由主审法官进行；第二，主审法官对案件的最终处理结果在合议庭内有很大的影响。这种问题的存在实质上使合议庭制度和审判长制度流于形式，是另一种变形的“审”“判”分离。这种分离，实质是赋予了审判长更大的权力，但却由主审法官承担着责任，权责不一，不利于案件审理工作的开展，不利于保证案件审理的质量，影响了司法公正与效率，也增加了主审法官的工作压力。就第二类现象而言，主审法官实际担任的是“导师”角色，甚至有时只是挂挂名。这两种情况都违反“让审理者裁判，由裁判者负责”的改革精神。因此，这种职位式的审判长设计，应予以纠正。

（二）主审法官与一般审判员和助理审判员

审判员是指已经考取司法资格，在法院就职，经同级人大常委会任命为法官的人员。审判员可以担任任何案件合议庭的组成人员。现行制度设计下，主审法官与一般审判员在合议庭中地位平等。如果实行主审法官责任制，主审法官在办案中则居于主体地位，这与一般审判员与其同等地位是有矛盾的。

助理审判员，指已经取得司法资格，在法院就职，经法院院长任命为法官的人员。助理审判员属于法官，按法官序列评定级别。现行制度设计下，助理审判员可以参加各种案件的合议庭，在合议庭与审判员权利地位平等，在特定情况下也可以担当审判长职责，但不能出任审判长一职。优秀的助理审判员被选为审判长的，应当依法提请任命为审判员。人大常委会任命审判员时从助理审判员中选任。同样，如果实行主审法官责任制，主审法官在办案中就居于主体地位，这与一般助理审判员与其同等地位也是有矛盾的。

在新制度下，参与合议庭的一般审判员和助理审判员应该定位于主审法官助理角色，发挥参谋和助手作用，或者说，可直接将一般审判员和助理审判员改为助理。

（三）主审法官与人民陪审员

在基层法院，一审普通案件多由主审法官与人民陪审员组成合议庭进行审理，这是司法民主原则与司法独立原则的均衡性设计安排。陪审员不属于法院编制，不从法院领取工资，陪审员也不需要考取司法资格。我国从清朝末年就有了陪审员，清末民初的陪审员多是地方绅士。延安时期到文革前，陪审员和人大代表相似，由公民选举产生。目前的陪审员是由群众组织推荐或个人自荐，法院认可后提请人大常委会任命的人员。陪审员可以参加一审案件的合议庭，但不能担任审判长，不能参加二审、再审案件的合议庭。陪审员参加合议庭与审判员有同等的权利。在合议庭办案责任制中，我国现行《人民法院组织法》第37条规定：“人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他所参加的审判庭的组成人员，同审判员有同等权利。”但在实际上，人民陪审员处于三种境况：一是人民陪审员不仅参与事实审，也参加法律审，对主审法官责任制构成冲突；二是人民陪审员的作用已经不仅限制在庭审领域，在许多地方已经延伸到执行、信访等诸多领域；三是人民陪审员“陪”而不“审”，往往就是起个在庭上陪坐的作用，既不参与庭前活动，也不参与判决讨论。上述三种情况都违背了引入人民陪审员的初衷，对于保障人民当家作主和参与司法、监督司法没有任何促进作用。但如果实行主审法官责任制，主审法官在办案中居于主体地位，如何处理人民陪审员与其有同等地位的制度设计，考验着改革者的智慧。

比较可行的方法是人民陪审员只参加事实审，不参加法律审（可适当发表仅做参考的法律建议，就像美国有的州的量刑陪审团一样，最终决定权仍在法官），[9]但对参加的事实审部分终审负责，并且陪审员应由本级法院随机抽选（抽选过程网上公开）或上一级法院随机抽选，确保人民陪审员发表意见无后顾之忧。①无论如何设计，主审法官的主体作用和人民陪审员的陪审作用都应该加强，削弱任何一方，都会有损于社会主义司法体制。

（四）合议庭与审判委员会

现行《人民法院组织法》第9条规定：“人民法院审判案件，实行合议制。”该规定确立了合议庭在人民法院中的基本审判组织地位。第10条规定：“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”“各级人民法院审判委员会会议由院长主持，本级人民检察院检察长可以列席。”使审判委员会成为人民法院内部的最高审判组织，成为重大、疑难案件的最终裁判者。笔者认为，现在的审判委员会存在设计上的问题。一是审判委员会委员组成结构有缺陷。审判委员会委员的构成一般是院长、副院长、研究室主任、业务庭庭长、办公室主任、政治部主任等组成，让审判委员会委员的身份已经成为一种地位的象征。但事实上，行政职务高并不代表审判经验丰富。二是审判委员会“判”而不“审”。 审判委员会的委员通常不参与案件开庭审理，也不查阅案卷材料，仅凭案件承办人对案情的汇报下结论，如果案件承办人在汇报案情时弄虚作假或因疏忽漏掉关键细节，审判委员会委员也只能根据承办人汇报的案情作出最终的结论。[10]而这种结论，根据法律规定，合议庭又必须执行，其后果非常严重。

在新制度设计下，院长主持的审判委员会与主审法官主导的合议庭，在案件办理上属于内部监督与被监督的职能关系，而不是同一法院内部低一级审判庭与高一级审判庭的关系。

二、主审法官责任制权责内涵与外延的重构

目前已经明确了在主审法官责任制下，主审法官占据办案主体地位，发挥主导作用。那么，究竟主审法官应该具有哪些相应的权力，以及匹配的义务，从而确保主审法官的这种主体地位与主导作用，担负这种一个重大责任主审法官，应该具备什么样的基本资格。

（一）主审法官的审判权设计

⒈程序权力。要正确发挥主审法官的作用，必须明确以下两点：第一，主审法官是整个案件审理工作的程序启动者、程序主持者，负责送达法律文书、组织证据交换、开庭审理、撰写法律文书等工作，也就是说当一名法官作为主审法官出庭时，必须担任审判长一职；第二，主审法官是整个案件审理工作的意见协调者，包括合议庭意见协调，以及对外代表合议庭与审判委员会等相关方的协调与沟通。简单地说，就是审判权集中赋予了主审法官来行使。

⒉实体权力。主审法官对案件的判决具有最终决定权，判决书只有主审法官签字才能生效；如果有了主审法官签字，没有合议庭其他成员签字的，不影响判决效力。审判委员会的意见只作为合议庭审理案件的重要参考，而非必须执行的决定。审判委员会如果要保留指引权，也应该主要集中在政治引导上，而非法律指导。超脱具体繁杂的审判事务干扰的审判委员会，可以将主要精力用在监督职责，重点是完善对主审法官的案件考核与责任追究，以形成良性的审判权内部自循环。

（二）主审法官的追责机制设计

在赋予主审法官更大权力的同时，也应建立相应的责任机制，防止主审法官责任制负效应溢出。因为主审法官责任制赋予了少数法官较多的权力，可能会让主审法官变为专权法官。一是建立并完善主审法官错案认定评价体系和程序。错案的认定是极其严谨的司法行为，因此法院内部应由审判委员会具体负责。如果其责任足以取消审判员资格的，则应由对其有任免权的人大实施。可以在各级人大法工委设立相应的申诉机制，赋予其对于审判委员会认定的主审法官重大错案的复评权力。同时，明确制定错案评定的程序及惩罚标准，使错案评定能真正做到有法定依据和程序。二是依据错案形成原因严格区分错案的具体责任。错案的形成有多方面原因，存在主观故意和客观过失的可能。主观故意造成的错案，主要是“徇私枉法、徇情枉法”的行为，对于这种错案必须依据其行为特征及后果，依法追究刑事或行政责任；对于因客观过失造成的错案，则要区分是否是未尽职责，是否缺乏审判的基本技能，是否审判作风有问题等情况，如是，则在排除法理争议、法律有限认知等可能后，将这些原因所造成的错案列入追责范围。[11]另外，还要理清其他参与审判人员在错案中的相应责任，明确处罚程序和标准。

（三）主审法官的任职资格

目前，各地实践中，一般将主体法官任职资格限定为同时具备以下条件：遵守宪法和法律，严守审判纪律，秉公执法，清正廉洁，有良好的职业道德；身体健康，能够胜任审判工作；具备较高学历和法律专业素养；担任法官职务从事审判工作较长年限，有比较丰富的审判实践经验等。

笔者认为，不宜将主审法官的任职资格定得过高，等同于有争议的审判长职位设置，[12]应该是普适型而非精英型，①所有的审判员都应视为具备主审法官资格且应履行主审义务（理论上，审判员其实也都是精英了），也就是说，当一名法官承办该案时，其就是该案的主审法官。但也不宜定得过低，助理审判员不适合担任主审法官。同时，主审法官应该是动态的而不是静态的，一个审判员，在这个案子中可以是主审法官，在另一个案子中可以是合议庭一般成员，从而确保一线法官人人担负其审案职责，最大限度地扩大法官审案率。

三、主审法官责任制的外围体制机制重构

主审法官责任制涉及面相当广，不是仅在法院系统内就可完成的，还需系统设计，统一安排。可以说，“要实现建立民事主审法官制的目的，更重要的就是要贯彻和完善其体制”。[13]

（一）在试点时机成熟时革新阻碍主审法官责任制复制推广的法律制度

主审法官制度作为一种改革制度与措施，只能算是一种“大胆”的探索，它不是现行法律规定的制度，在正式法律条文中也没有“主审法官”这个词汇，因而缺少法律理论依据，与我国现行的法律规定相矛盾、相冲突。涉及宪法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法等法律的修改。

（二）逐步革新法官选任、培养、管理机制

主审法官责任重大，必须培养一支高素质的法官队伍与之相适应。为此，第一，在新制度设计已推行法官分类管理的基础上，应从两个维度上进一步推进法官选人机制：一是法官逐级选任，原则上中级法院法官应从基层法院法官中遴选；二是从具有丰富法律素养和深厚工作经验积累的律师及法学教师等法学专业群体中选任。第二，从法官延迟退休逐渐过渡到法官终身制，除非法官自愿退休或其他不能胜任因素，法官可终身任职。第三，建立科学的法官考核和晋升机制，让法官摆脱对行政化的崇拜和依附。第四，优化人民陪审员组成（尤其要注意防止人民陪审员现存的过渡老龄化极端），引进“法庭之友”机制，弥补主审法官缺失。

（三）完善人财物由省以下地方统一管理模式

十八届四中全会《决定》提出，推动实行审判权和执行权相分离的体制。而在人财物方面，中央在改革方案中提到省级以下法院、检察院，进行体制性改革，例如任命和经费能做到统一管理。这就需要全国人大常委会的授权。因此，许多改革具体的事项仍需要一个过程。参与十八届三中全会司法改革任务起草的北京大学法学院教授傅郁林透露，公布的司法改革方案，很多地方超出学者预期，但最初起草时设计的方案是法院人财物由中央统筹，实际止步于省级统管。[14]对此，最高人民法院司改办法官何帆撰文称：“我国共有3500多个法院、近20万名法官，所有法院的人财物都由中央统一管理，操作上尚有一定难度。推动省以下地方法院人财物统一管理，是相对务实之举。”[15]但也不能忽视，这种操作模式，下级法院的审级独立可能受到上级法院人事任命权的潜在威胁。省以下地方法院人财物到底如何统一管理，有两种思路：一是法院不能管理自己的人财物，由司法行政机关统一管理；二是考虑到我国国情，由省一级法院统一管理，但要建立防止系统行政化的机制体制，确保审级独立。两种模式在最关键的人事任命上都有自己的弊端，难以防范司法行政化和审级间干扰。比较合理、可行且符合国体与政体的办法是：⑴人事方面，一般法官全省统一招录，逐级晋升。从法学专家、律师中遴选的，则建立由具有人员熟知性的法院与司法行政部门牵头、退休法官、届满不连任的陪审员、律师、业界代表组成的提名委员会，①提出初步人选，然后交由同级党委备案（同级党委可删除一定比例名额，但不能另定人选，相当于党委把关的“负面清单”制），再逐级报备，最后由省级政府提交同级人大表决通过，②主审法官从一般法官中择优产生；⑵财物方面，由省级法院统一提出预算方案，省级人大统一批准；⑶事务方面，审执分离、审行（审判与行政管理）分离，将主审法官从杂务中解放出来。这样，既能防止党与司法的过度亲密，又能确保党的领导，既能确保可行性和实际效率，又能避免司法行政化和审级间干扰。当然，相信在国家推行的司法改革试点地区还会探索出其他更具智慧的主审法官责任制范式和其它司法范式。

需要明确的是，无论何种价值革新与范式建构，都必须考虑主审法官责任制等司法改革或者说法治中国建设都应具有高度的系统性和关联性，只有精心的顶层设计与大胆的地方实践高度契合，才能走出一条推进国家治理体系和治理能力现代化的新路。

【参考文献】

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[10]张明明，文艳.对规范合议庭与审判委员会活动几个问题的探讨[J].玉溪师范学院学报，2003，（10）42-43.

[11]桑健.推行民事案件主审法官制必须加强和完善错案责任追究机制[EB/OL].http：//www.hzzx.gov.cn/wyjy/content/2012-07/24/content_5072306.htm，2014-08-03.

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[13]陈小毛，温波阳.建立民事案件主审法官负责制的目的与体制之探讨[J].法律适用，1994，（08）：38.

[14]海鹏飞，郭翔宇，张楚峤.独立审判，你准备好了吗——专访十八届三中全会司法改革任务起草专家傅郁林[N].南方人物周刊，2013-12-26.

[15]何帆.夯实依法独立公正行使审判权的制度基础[N].人民法院报，2013-11-17.

（责任编辑：徐 虹）

Values Innovation and Model Reconfiguration of the

Accountability of Presiding Judge

Guo Renhan

Abstract：The realization of the accountability of presiding judge depends on the clarification of the definitions of the main bodies in the judicial power-running mechanisms with relevant values and models，on the reconfiguration of their relationship，of the rights and liabilities within and beyond it，and of the peripheral systems and mechanisms of it.To be in full wings throughout the country for the accountability of presiding judge，the building of Chinese government by law must be deepened，and the modernization of the governance systems and capacities must be propelled.

Key words：presiding judge；the accountability of presiding judge；judicial publicity