论加强人大调查研究

李刚

调查研究是人大及其常委会的一项经常性基础工作，是对客观实际情况的调查了解和分析研究，目的是把事情的真相和全貌调查清楚，把问题的本质和规律把握准确，从法制层面提出解决问题的思路和对策，为人大及其常委会审议各项议案和报告、处理日常重要工作提供资料和依据，保证国家权力机关决策的科学化、民主化。

一、充分认识人大调查研究的重要意义

调查研究是人大发挥职能作用的关键环节。人大是国家权力机关，代表着广大人民的根本利益，担负维护社会公平正义、加强民主法制建设的重要职责，不直接处理具体问题。随着经济社会发展进入新阶段，新事物新情况层出不穷，社会分工日益精细，面临的问题日趋复杂，人大要担负起科学制定法律法规、有效监督“一府两院”的职责，必须加强调查研究，了解社会实际，避免知情浮于表面，履职与实际脱节。在这个意义上，调查研究是人大工作的生命线，人大搞不好调查研究，制定的法律就不容易管用，开展的监督就不容易做实。

调查研究是人大贯彻民主集中制的必然要求。人大代表来自各个阶层、各个行业，代表了方方面面的利益诉求。人大集体讨论决定问题，具有表达平衡各方意见、形成最大公约数的制度优势。人大工作坚持民主集中制，不是简单地少数服从多数、强音战胜弱音，而是要求深入调查研究，在了解实情、科学分析基础上，把握事物的主要矛盾、本质规律和发展趋势，作出符合真理、符合实际、符合最大多数人利益的决定。因此，加强调查研究，是人大贯彻民主集中制原则的基础和保障。

调查研究是人大密切联系群众的重要途径。人大是由人民通过民主选举产生的国家权力机关，是代表人民行使国家权力的，它的根基在人民、血脈在人民、力量在人民。人大开展调查研究，其实质就是倾听群众呼声、了解群众意愿、向群众求教问计，是密切联系群众的重要工作。群众的眼睛是雪亮的，智慧是无穷的，对党的政策和国家法律执行情况最清楚，解决问题的思路和对策就蕴藏在群众之中。人大联系群众要取得成效，很重要就是与调查研究结合起来，在研究解决群众切身利益问题过程中增进与人民群众的感情。

调查研究是人大改进工作作风的有力保障。人大工作注重依法依程序办事，但在一定程度上也存在重形式、轻内容，重程序、轻效果的情况：有的满足于依法走完程序，对工作实际效果关注不够；有的陷于文山会海，坐在办公室里作决策；有的满足于听听、转转、看看，蜻蜓点水、浮光掠影；有的重视调研规模和规格，对了解基层情况重视不够。加强人大调查研究，有利于人大深入实际了解问题、增强履职的针对性和实效性、弘扬为民务实清廉的优良作风。

正是因为调查研究在人大履职中的极端重要性，国家法律把调查研究明确为人大的履职方式。立法法明确立法过程中要召开座谈会、论证会和听证会，监督法明确赋予人大听取专项工作报告、开展询问、组织特定问题调查等手段，代表法规定了代表集中视察、持证视察、专题调研等履职方式。把调查研究上升为履职方式和监督方式，体现了对人大调查研究的高度重视和法律保障。

二、牢牢把握人大调查研究的基本原则

服务大局原则。讨论、决定本行政区域的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族工作的重大事项，是人大及其常委会的重要职权。人大调研不是对“一府两院”工作作一般性了解，而是从人大职权范围出发，抓住群众反映强烈的问题、法律执行薄弱的环节、政府推进有难度的工作开展调研。人大调研既要关注当前、思考已经列入常委会议程的议题，又要着眼长远、思考具有前瞻性长远性的大事；既要关注经济、文化、社会、生态建设中的重大问题，更要抓住民主法治建设中的重大理论和实际问题开展调研，推进人大制度与时俱进。

解放思想原则。在深化改革开放、建设法治中国的新形势下，人大调研工作必须解放思想，更新观念，多设路标，少设路障，对于“一府两院”工作的创新探索，只要有利于解放和发展社会生产力，有利于推动经济社会持续健康发展，有利于实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，有利于巩固党的执政基础和执政地位的，在符合宪法法律基本原则基础上，应通过调查作出肯定的结论，积极把立法决策和改革决策紧密结合起来，促进先立法后创新，为改革保驾护航，让法治彰显权威。

客观公正原则。人大调研是为立法监督决策提供依据和参考，必须如实反映情况，既不夸大，也不缩小，不能以瑜掩瑕，更不能为监督对象文过饰非。人大调研坚持客观公正并不容易，要求积极发挥人大主导作用，深入基层单位，访谈一线人员，切实把握事物真相和全貌，防止调研活动被安排。要求坚持从实际出发，既紧扣事先确定的调研重点，又善于根据调研进程及时调整重点，善于从群众具体诉求中发现带有普遍性、倾向性的问题，见微知著，睹始知终，提高大人及其常委会决策的科学化、民主化水平。

严格依法原则。人大调研要坚持以事实为依据，以法律为准绳，使调研具有权威性和说服力。人大在调研过程中不处理具体问题，不能代替、包办“一府两院”的工作。人大调研是为集体决策提供服务，调研者不能以权力机关名义发表意见，处理问题。调查结束后应将调查报告提交常委会或者主任会议讨论有关问题时参考，由常委会会议或者主任会议审议后，向“一府两院”提出解决问题的建议和意见。对于违反宪法和法律的行为，人大必须提出予以追究的要求。

反映民意原则。人大受人民委托行使国家权力，人大调研的主要任务，就是体察民情，了解民生，反映民意，真正发挥人大的主要民主渠道作用。贯彻反映民意原则，要牢牢站稳群众立场，从群众的所需所盼出发定重点、想问题、谋对策，不为政府意见左右，不受书面材料局限。要满怀对群众的真挚感情，与群众推心置腹，用群众熟悉的语言交流，这样才能拉近与群众的距离，听到群众的掏心话，不会在群众中感到生分。要积极维护群众的合法权益，站在人民群众是国家的主人的高度真正尊重、真情关怀、真诚服务，切实担负起为人民说话代言、维护人民合法权益的重任。

三、认真实施人大调查研究的关键环节

人大开展调查研究，一般需要经过确定调研重点、拟定调研方案、安排调研人员、准备调研资料、选择调研对象、组织开展调研、综合研究分析、拟定调研报告等工作环节。从人大工作特点出发，尤其需要重视以下几个环节。

一要重视调研前的准备。人大工作涉及面宽，每年都要根据新形势确定新的立法监督项目，因此加强调研前的准备尤为重要，有利于心中有底、把准方向、少走弯路。要学习相关法律政策知识，把握相关法律政策的立法精神、立法原则和具体规定，把握调研的基本依据、基本精神，从而根据法律政策的要求开展调研。要事先听取“一府两院”工作进展情况和下一步工作安排的汇报，了解“一府两院”对调研问题的思考和分析，在全面掌握信息基础上开展调研，防止重复调研。要召开基层干部群众座谈会，了解调研事项在基层的实际情况，了解群众反映最强烈的问题，找准调研的重点和突破点，为制定好调研方案做好充分准备。

二要精心编制调研活动方案。科学的调研方案是保障调研实效的重要基础。调研重点确定要坚持少而精，避免力量分散；要紧扣人大履职要求，避免与“一府两院”调研题目同构同质。调研对象选择要全面，既要选择比较好的，也要看中等的，还要看比较差的；既要重视管理者的意见，也要重视管理相对人的意见；既要听取本级部门工作情况，也要了解下一级部门工作情况，以完整、深入了解调研对象全貌。调研方式安排要多样，善于把座谈和实地察看结合起来，把明察和暗访结合起来，把面上调查和解剖典型结合起来，并发挥现代信息技术手段作用，提高调研的覆盖面。调研牵头部门选择要合理，既要依据部门职责，更要从调研重点和目标出发，把处于突破难题第一线的单位确定为牵头部门。

三要提高集体调研质量。集体调研是人大调研的鲜明特色，是人大集体行使职权的必然要求，有利于保障人大代表和常委会组成人员的知情权、集聚各方经验和智慧，同时也可能带来调研浮于表面、大呼隆，或者关注点分散、重点不突出等问题。提高集体调研质量，一是要组织若干调研小组，把具有相同专业背景和相同兴趣爱好的代表集中起来，小型分散、灵活机动，有利于调研者聚焦专题、提高调研深度。二要科学搭配调研人员，既要有对调研议题有研究的人大代表和常委会组成人员，也要有熟悉情况的专家学者和具体工作人员，有利于调研者提高观察分析事物的敏銳性和洞察力、能够紧扣关键问题推进调研。三要开展调研情况交流会，汇总各小组调研成果，开展集体学习和讨论研究，通过不同信息数据互相印证、不同观点思路相互交融，有利于调研者准确把握事物全貌和本质，把握政府工作的难处和实际，集中集体智慧提出建议和对策。

四要开好调研座谈会。毛泽东同志说过，了解情况，要用眼睛看，要用口问，要用笔记，谈话时还要会谈，不然就会受骗。无论是听取汇报、举行听证、收集信息、实地考察、联系选民，开好座谈会都是人大调研最常用的方式，很大程度上影响了人大调研质量。首先，座谈会议题要明确具体、直面矛盾，开放包容，有利于与会者畅所欲言、充分发表意见。其次，座谈会开法要科学，对于以了解情况为主的，可以请与会者依序发表意见；对于以辨理明事为主的，可以围绕议题依序听取意见。第三，会议主持者要有真听意见的胸怀，防止先有观点和结论，然后借助座谈求证明、阐释和注解；要虚怀若谷，既要听得顺耳话，更要重视逆耳言。第四，会议主持者要有驾驭会议的本领，善于引导与会者就争议问题开展讨论，善于抓住重要信息追根问底，善于合理回应与会者提出的重要意见，做好立法监督意图的宣传解释工作。

五要加强对调查情况的研究分析。研究是调查的升华，是对掌握的材料的分析提炼，去粗取精、去伪存真。加强研究分析，要善于把调查与研究结合起来，在调查时把问题想全问透，做到边收集整理材料，边梳理研究问题，能根据新发现的材料及时调整调研方向和重点。要注重调研材料的核实，特别对于影响决策的重要情况、重要数字要反复核实，确保准确无误，切忌片面理解，听取一面之词。要善用科学的研究方法，坚持历史唯物主义和辩证唯物主义，防止孤立静止地看问题，防止以偏概全；坚持法治思维和法治方式，以法治的理念、原则、逻辑对问题进行分析、综合、判断、推理并形成结论，使调研结论遵循法律原则，符合法律规定，树立和维护法治权威。

六要促成调研成果转化。成果转化是人大调研工作的根本目的和最终归宿，是整个调研工作的关键阶段。如果调研成果得不到转化，不能应用到实际工作中，那调研就是纸上谈兵。一是要宣传介绍调研成果。把调研报告印发代表大会和常委会会议，供人大代表和常委会组成人员审议时参考，为审议发言提供“第一手”资料。印发调研报告，既要印发调研结果，也要印发调研过程和对不同意见的分析处理情况，以便人大代表和常委会组成人员在充分知情基础上作出判断。二是要建立调研成果交流共享机制，通过召开专题调研会、汇报会、优秀调研报告评比活动等多种形式，加强调研成果的交流，推动相关“一府两院”部门运用好调研成果。三是要建立调研成果的转化机制，区分不同情况，将调研成果转化为常委会执法检查或专项工作报告、有关委员会的审议意见、或者代表议案和书面意见，经过常委会审议后提交“一府两院”相关部门办理落实。

四、善于运用法定方式开展人大调研

人大调研方式多种多样，如听取汇报、举行听证、开展询问、问卷调查、收集信息、实地考察、联系选民、专题调研、集中视察等等。用好法律明确规定的调研方式，是人大调研的独特优势，也是降低调研成本、提高调研效率的重要保障。

善用听证论证方式开展调研。听证会、论证会是人大表达、平衡、调整社会利益关系的重要工作方式，立法法作了专门规定。立法听证会、论证会和座谈会不同，对与会人要求更高、会议透明度更高，对问题的调查更深入充分。对于调研中遇到的难点问题，经过利害各方及专家的陈述，辩论和举证，有利于调研者进一步了解情况、发现新的事实；有利于充分暴露问题的矛盾，减少立法决策的盲目性，使立法决策更加科学可行。

善用询问方式开展调研。询问是人大知情的重要方式，同时也带有一定的监督属性。立法法、监督法规定，提案人或报告人应当派员参加代表大会和常委会会议，听取意见，回答询问。在代表大会和常委会会议上开展询问，要求“一府两院”就有关问题作解释或回答，有利于人大用好“一府两院”的调研成果、取得事半功倍的效果，更有利于督促“一府两院”加强事先调查研究，提高向人大报告的质量。

善用听取汇报方式开展调研。全国人大议事规则、立法法和监督法规定，有关专门委员会可以听取计划预算情况汇报、可以要求有关机关就法律案作出说明、可以要求“一府两院”根据各方意见对提交常委会的专项工作报告进行修改。采用听取汇报的调研方式，有利于体现国家权力机关调研的权威，对于保障国家权力机关的知情权，促进“一府两院”回应社会关切具有重要促进作用。

善用组织特定问题调查委员会方式开展调研。监督法规定，人大对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织特定问题调查委员会。组织特定问题调查委员会不同于一般的人大调查，主要针对重大违宪违法事件、国家工作人员严重渎职失职行为，有关的国家机关、社会团体、企业事业组织和公民都有义务向其提供必要的材料。特定问题调查委员会的调查结果，是人大作出决议决定的重要依据。

善于发挥代表和专家在人大调研中的作用。全国人大组织法规定，专门委员会可以任命专家为顾问，顾问可以列席专门委员会会议，发表意见。全国人大议事规则规定，专门委员会在审议涉及专门性问题的时候，可以邀请有关方面的代表和专家列席会议，发表意见。代表法规定，代表可以被推选或者受邀请列席主席团会议、专门委员会会议，发表意见。发挥代表和专家在调研中的作用，既是支持代表依法履职、自觉接受代表监督的需要，也是提高履职科学化、民主化水平的需要。

加强人大调查研究，必须各方提供有力保障。“一府两院”拟定的议案和报告，必须依法提前一个月报送人大及其常委会，给予人大代表和常委会组成人员必要的调查研究时间。要科学安排代表大会和常委会会议的议程，特别对于法律关系复杂的法律案，在一审、二审和交付表决阶段，要留有足够的调查研究时间。要重视优化专门委员组成人员结构，加强专业领域优秀人才的配备，提高专门委员会调研、审议和拟定议案的专业化水平。