“十三五”规划专题调研：上海怎么建设开放度最高的自贸试验区

吴祖强

6月至9月，市人大财经委按照市人大常委会关于开展“十三五”规划专题调研的总体部署，由财经委副主任委员、常委会预算工委主任张耀伦，财经委委员、海通证券副总裁、首席经济学家李迅雷牵头，财经委办公室和海通证券研究所参加，组成“十三五”期间“深化上海自贸试验区建设”专题调研小组。调研组根据中央关于深化上海自贸试验区建设的要求，梳理自贸试验区两年来的工作成效，对已批四个自贸试验区特点、优势进行比较，走访自贸试验区管委会和浦东新区政府，分析上海自贸试验区建设中遇到的困难和问题，立足于国际贸易规则重构的国际形势，尤其是TPP基本协议达成和中美BIT谈判进展，对“十三五”期间进一步深化上海自贸试验区建设提出对策建议。

上海自贸试验区挂牌两年来，投资管理改革实现重大突破，负面清单管理制度全面实施；国际贸易“单一窗口”管理正式启动，“一线放开、二线安全高效管住、区内自由”的贸易监管制度得到初步落实；自由贸易账户正式运作；金融改革稳步推进；事中事后监管的制度框架基本形成，政府职能转变持续推进。尤其是2015年4月正式扩区，自贸试验区在更广领域和更大空间内探索全面深化改革的新路径。

上海自贸试验区建设在取得令人瞩目的阶段性成果的同时，也面临不少困难和新的挑战。一是投资开放仍需加大力度。现行负面清单尚未与国际规则完全接轨，虽经两次修订仍显冗长，且只针对外资准入前设立阶段和直接投资，不包括社会组织和国际组织等门类，不符措施只针对国民待遇。同时，负面清单对外资的市场准入限制仍然较多，尤其是服务业开放度不足。二是贸易便利化程度有待進一步提高。对“一线”货物仍然实行备案管理，对园区货物实行单证与货物监管同步，对园内企业的信任度仍需提高。三是金融自由化程度与国际成熟自贸区差距较大。金融自由化程度与国际成熟自贸区标杆有较大差距，在投融资汇兑便利、人民币跨境使用、外汇管理等方面约束较多，金融创新举措在实施上遇到操作性不强的问题，金融监管创新的滞后影响了金融改革经验的复制推广。四是事中事后监管体系有待完善、实效有待显现。管理部门之间信息共享和协同监管仍是难题，社会力量参与市场监督不充分，社会力量参与市场监督的力量不够，范围有限。

“十三五”期间深化上海自贸试验区建设的对策建议：一、加大先行先试力度，在建设开放度最高的自贸区上形成突破。一是要对标高标准国际投资贸易规则，加快治理体制机制的创新。针对投资自由化中知识产权保护、环境保护、劳工保护和信用等方面的要求，及早研究应对策略和方案，为国家的整体应对作贡献。二是在形成“可复制、可推广”经验的同时，要重视形成“可辐射”效应。“可辐射”的是一些与国际金融中心建设相关的无法复制和无法推广的创新，如国际金融资产交易平台等功能性平台没必要在区外复制，但其功能可以辐射至区外乃至全球市场。

二、聚焦完善事中事后监管体系，进一步推进政府职能转变。一是完善权力清单、责任清单的配套建设，加快形成行政监管、行业自律、社会监督、公众参与的综合监管体系。二是完善事中事后监管制度。加快信息共享和服务平台建设，推进部门协同管理；支持行业协会和专业服务机构参与市场监督；加强对失信行为的联动惩戒。三是以知识产权保护为重点，推进权益保护制度的改革。完善知识产权纠纷多元解决机制及知识产权工作社会参与机制。

三、加强与“四个中心”、“科技创新中心”建设的联动发展。一是利用好自贸试验区的“红利”，统筹规划自贸区和“四个中心”建设的各项措施，实现“四个中心”建设的各项政策措施与自贸试验区建设的联动。二是发挥自贸试验区和国家自主创新示范区政策叠加优势。全面推进知识产权、人才流动、金融服务、国际合作等领域体制机制改革，推动形成创新要素自由流动的开放合作新局面。

四、把金融改革放到突出位置，形成上海自贸试验区的独特优势。一是深化金融改革，完善改革措施的细节，增强操作性。拓展自由贸易账户功能，统一中外资企业境外融资管理政策，扩大人民币跨境使用，加快推进人民币资本项目可兑换，允许开展跨境双向投资。二是在金融监管创新上先行先试，防范金融风险，为国家创造经验。依托大数据，加强跨境异常资金流动和短期投机性资本流动监管，加强跨部门、跨行业、跨市场的信息共享，完善系统性风险预警、防范和化解机制。

五、继续深化投资管理制度改革。一是完善负面清单制度，扩大服务业和先进制造业开放。加快已经试点实施的对外开放措施，在其他片区落实。二是拓展企业“单一窗口”。向企业工商变更、统计登记、报关报检单位备案登记等环节延伸。三是继续深化商事登记制度改革。探索企业名称登记改革，释放企业名称资源；扩大“先照后证”事项，试行许可证清单管理。