地方政府为什么创新动力不足

杨雪冬

有效发挥地方的积极性和创造性是改革的重要经验之一。最近召开的中央全面深化改革领导小组第十七次会议上进一步明确提出，“中央通过的改革方案落地生根，必须鼓励和允许不同地方进行差别化探索。要把鼓励基层改革创新、大胆探索作为抓改革落地的重要方法。”但在全面深化改革进程中，许多地方政府以及职能部门的改革创新步伐在放慢，甚至出现了“只要不出事、宁愿不做事”、“不求过得硬、只求过得去”等懒政怠政现象。

地方探索创新动力不足是多种因素共同作用的结果，应该进行客观分析。

首先，利益格局的固化限制了改革创新。就政府治理而言，稳定和秩序是首选目标，探索创新多是对挑战的应对。在改革开放进程中，之所以在各地经常涌现出不同内容和形式的改革创新，主要是因为当地党委政府有着强烈的发展理念和担当精神。但经过30多年的发展变化后，利益格局基本形成，一些利益关系固化下来，制约和束缚了人们的思想行动。

其次，国家治理内容的调整造成了地方官员的不适应。尽管经济发展依然是整个国家治理的中心任务，同时，社会治理、环境治理、文化治理等也变得越来越重要。对于长期习惯于搞经济建设的各级地方官员来说，很难马上适应新的治理需要。这些新的治理任务，需要更细致的规划、精细化的管理以及长期的投入，不能简单地套用提高GDP的方式方法。

第三是顶层设计方案执行中的“时滞效应”。加强顶层设计，意在整体谋划，克服决策的碎片化和行为的短期性，发挥制度优势。但在具体执行中还存在着“时滞效应”，设计方案不能及时按时落实执行。“条块”格局是造成这种现象的主要原因，一方面顶层方案是由作为“条条”的各职能部门执行的，需要与这些部门的系统要求对接起来；另一方面顶层方案往往会通过行政层级（块块）来贯彻。现在发现各级落实方案的形式越来越完整、语言越来越规范，但是特点越来越弱，即使是最低层级制订的落实方案都会与顶层方案差别不大，限制了具体方案在各地方层级的操作性。

从严管理诱发的畏缩，甚至推诿倾向是第四个因素。全面依法治国、全面从严治党，是提高国家治理制度化水平的战略性举措。然而，由于对这些战略举措的认识不到位，导致具体落实措施的简单化、武断化，扭曲了制度设计的初衷，走到了另外一个极端。比如，把从严管理等同于凡事都要找依据，没有依据就不办事、不执行；把从严管理等同于凡事都要走程序，事事请示汇报，等领导批准，等等。最重要的是，由于在从严管理过程中，没有厘清各级官员自主行为的空间边界，尤其是法律和政策的边界，使得他们行事小心翼翼，滋生了多一事不如少一事的心理。

最后是对创新的激励机制不完善，效力不足。探索创新是由人来执行的，没有富有创新精神和主动性的各级官员，就不可能有遍布各地的创新探索。创新不能只依靠创新者的主观动力、个人情怀，必须构建可持续的激励机制。现有的薪酬机制、晋升机制并没有将鼓励创新考虑进去，“出头椽子先烂”心理依然存在于各地政治生态中，一错抵千功现象时有出现。

此外，社会舆论对地方官员的塑造诱发的消极情绪，同样不可忽视。舆论对地方官员的批评和消极刻画，增加了地方官员工作的难度，也诱发了消极情绪。