公共卫生危机防控的路径依赖

唐亚林

对“埃博拉”病毒的全方位防控采用的仍是自上而下的行政化干预方式。

人类社会正步入一个名叫“地球村”的全球化时代。在感受全球化带来的各种便利的同时，人们也正深刻感知由不确定性和复杂性交织而来的各种公共卫生风险，正史无前例地侵入日常生活，让人类防不胜防，并时刻陷入遭受不确定性侵袭的恐慌之中。肇始于2014年3月西非利比里亚、几内亚、塞拉利昂等国的“埃博拉”病毒就是典型例子。

蝴蝶效应之下，日益开放的中国亦不能独善其身，也无法置身事外。迄今为止，对“埃博拉”病毒的全方位防控采用的仍是自上而下的行政化干预方式，这种模式能够很快形成一种包括各个层级、各个部门在内的立体化防控格局，但从本质上说仍是一种非制度化的危机处置模式。

当代中国的公共危机防控与处置，从2003年的SARS到如今的埃博拉病毒，中间历经洪水、地震、冰雪等自然灾害以及一波又一波的禽流感等的侵袭，初步形成了两大制度化成果：一个是包括“一案” （应急预案）、“三制”建设（应急管理体制、应急管理机制和应急管理法制）在内的公共危机应急体系，另一个是灾害4级响应制度。

2003年初，当SARS刚兴起时，由于各级政府以及公众缺乏公共危机应对的常识和经验，包括既缺乏正确的防疫防控措施，又缺乏起码的信息通报、沟通与公开举措，导致SARS很快从南到北肆虐大半个中国。在SARS引发包括医务人员在内的多名患者死亡的消息传开后，社会陷入恐慌状态，国人皆色变。

中央政府痛下决心，一方面高举问责大旗，时任卫生部长、时任北京市长两个主要责任高官接连被免职;另一方面开始自上而下建立公共危机应急体系，包括“一案”、“三制”建设。到2006年底，制定各级各类应急预案达130余万件，接着于2007年11月1日和2008年5月1日分别实施具有标志意义的《突发事件应对法》和《政府信息公开条例》。

与此同时，民间因为SARS带来的恐慌，让围坐一桌式“聚餐制”得到了极大的改变，“分餐制”变得流行起来，注意个人与公共卫生、加强体格锻炼、珍爱生命，成为很多人的当然选择，国人的公共卫生意识和科学生活理念也相应地空前浓厚起来。

然而，好景不长，“好了伤疤忘了痛”的国人、各级政府机构和各类组织开始“故态复萌”：虽说大大小小的单位、机构和组织都建立了各种应急预案，组建了相关领导小组和管理部门，订立了各种规章制度，也都被挂上了墙，做了责任分工，可一到公共危机来临时，仍然回到原有状态—还是高度依赖自上而下行政干预公共危机模式：必然是单位一把手亲自挂帅;必然是抽调各个相关部门负责人成立公共危机应急小组;如果涉及多个单位，必然是上级部门指派相关负责人担任跨单位公共危机应急领导小组组长，统一指挥协调应急工作，原有应急预案被置于一旁。

公共危机处置的制度化建构方面，最重要的工作是做到专业化与责任化（质询、弹劾、首问责任以及责任追究等）。

从事公共危机防控与处置活动，必须具备专业化的理论与实践知识，要有专门的危机应急管理才能和经过专门的危机应急业务训练，不是随便哪种人都能承担的。在不同的层级、不同的部门也要有专门化的危机管理机构，以及招募专业化人员从事危机应急管理活动，不能出现有事没机构和人去干，或者听凭机构和人胡乱去干。

各种应急预案往往“纸上谈兵”，一接触到现实便一触即溃，关键原因就在于法律没有赋予承担公共危机应急管理机构以足够的法定权威。

在社会分工日益细化、社会风险不断增多、公共危机此起彼伏的时代，打破分割治理体系的相互掣肘，推动公共危机防范与处置专业化建设，提升专业防治水平，并取得显著成效的典型案例，莫过于美国“9·11事件”过后重新组建的政府第15个部门—国土安全部。国土安全部是美国自1947年成立国防部以来最大规模的一次政府机构调整，由海岸警卫队、移民和归化局及海关总署等22个联邦机构整合而成，工作人员17万多名（如今已超过20万），年预算额400亿美元。

面对突发其来的公共危机，人们仍然习惯于通过非制度化的自上而下行政干预和群众运动方式来防范和处置，以至于形成了一种奇特的“路径依赖”，进而固化为一种“动员体制”，即在公共危机应对一片空白的基础上，开始建立起防范和处置公共危机的各类制度体系，但一到公共危机“事到临头”时，又回到按旧有规则、固定思维行事的轨道和逻辑，导致已建立起来的各类规则制度体系形同虚设，其实际效用自然大打折扣。也就是人们通常所说的“以前是没有规则可依，现在是有了规则却不依”，政府机构的科层化任务远没有完成。

说得更通俗一些，就是“下面”都在看着和等着“上面”如何安排“动一动”，因为自革命战争年代就形成的运动式动员体制，已经渗入到整个国家和社会的每一寸肌体之中，并固化为一种“下动而上不动，动了也是白动”的依赖思维。

2008年汶川大地震发生后，时任国务院总理温家宝第一时间赶赴灾区。其中有这样一幕：在接获各地救援队遇阻的讯息后，温家宝急得在电话中喊道：“我不管你们怎样，我只要这10万群众脱险，这是命令！”此外，温家宝还严肃地和赶往灾区的登机部队领导讲话：“我就一句话，是人民在养你们，你们自己看着办！”即使是身为总理，面对分割的治理体制而引发的救援迟缓问题，同样困难重重。

这一现象折射了自上而下式行政干预公共危机模式的不足，即由动员体制型构的“小马拉不动大车”现象。

薄一波在《若干重大决策与事件的回顾（下）》一书中曾经对动员体制的形成原因，做过比较深刻的分析：“我们党从土地革命时期开始，运用大搞群众运动的方法解决农民土地问题、战争问题，确实得心应手，无往而不胜。在农业、手工业、资本主义工商业社会主义改造中大搞群众运动，虽遇到很大阻力，但终究战胜了阻力;遗留问题虽不少，但总算没有出大乱子。这使毛主席和我们这些人，坚信这套传统工作方法也可以运用于社会主义经济建设。……但是，搞建设毕竟不同于打仗，不同于搞土改，而且群众运动也不是贯彻群众路线的唯一形式。把土改、战争中大搞群众运动的传统方法运用到建设上来，就对不上号。……搞社会主义建设，要求熟悉掌握和严格遵守客观规律，有准确的信息，精确的计划与计算，严密的规章，严格的纪律，精细和准确的操作，更重要的是要有一批具有各种专门知识、训练有素的劳动者。……不顾这些要求，只依靠群众运动冲击、猛干、乱干，势必破坏经济平衡，搞乱生产秩序，造成社会财富的巨大浪费。”

我们再回看非典时期，2003年3月19日，自从北京中日友好医院接诊从南方输入北京的第一例SARS疑似患者以后，非典开始在北京相关接诊医院蔓延。由于分割的多头管理体制的掣肘，而作为“小马”的市级卫生防疫部门北京市卫生局无法从隶属于不同部委、部队、高校医院等“大车”中进行有效的疑似病例统计。

与此形成对比的，是笔者2010年3月到日本熊本市市政廳公共危机应急中心考察时了解到的境况—不论是发生地震，还是其他自然灾害，按照基本职责和相关法规的规定，负责危机处置的应急部门具有足够的权威，并调动一切政府乃至社会资源来处置突发的公共危机，鲜有部门敢推诿或者不听从调遣，反而是积极配合和执行，不存在所谓“小马拉不动大车”的情况。

在中国，由于法律没有赋予承担公共危机应急管理机构以足够的法定权威，“小马拉不动大车”，一到公共危机发生时，非得相关领导出场，非得自上而下发布指令，事件才能得到高度重视并有效处置。

这种路径依赖，必须改变。