如何辨证地看土地问题

华生

还在深冬，新一轮农村土地制度改革试点春潮就已涌动。中央全面深化改革领导小组第七次会议让这个春潮更加激荡，会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，被广泛解读为农村土地改革“三箭齐发”，标志着新一轮土改大幕正在开启。民间对政策的话题讨论集中在土地能否私有化？土地私有化又将给居民带来哪些影响？

土地权的现状

从今天的现实情况看，城市居民大多都购买了商品房，一般都拥有房产证和土地使用权证。土地虽然现在是70年使用权，但“物权法”已经明确到期可以自动延续。现在这两证的交易、抵押是自由的，只差占有永久性那一层纸。

农村土地的情况则反过来。土地承包到户以后，先是20年、30年不变，后来改成永久不变。中央政策又规定土地承包之后，“增人不增地，减人不减地”，这就是说分了一次就定了，人口变动也不再重分，新的集体成员不再拥有土地承包权，也就是等于土地一次性家庭私人占有。目前还正在确权颁证，确权到户到人，将这种家庭占有固定化、法规化。从这个角度看，农地的家庭永久私人占有已逐步变为现实，只差交易自由的那一步就达到完全私有。现在受到政策大力推动的农地流转虽然还不允许一次性出售，但也是朝交易自由方向上前进。

这样看来，城市居民只差永久性占有这最后一步，农村居民只差交易自由这最后一步，城乡居民的用地就实质上私有化了。

在城乡结合部，许多集体经济组织依靠土地资源实力强大，但面对城镇化后的新情况，许多组织也是将拥有土地的集体经济组织股份化，将股份分解到人。这样也就等于间接将土地权利私有化。拥有土地的就不再是村而是股份企业了。这种集体资产和土地的股份化，现在也被写进了最新的文件。

综合这几个方面，我们今天的改革实践中，实际上已将土地一步步私有化。这就如张五常教授所指出的，有些国家和地区的土地所有权是国家或女王的，但国民拥有完整的使用权、收益权和转让权，这时名义上的所有权可以变得不重要。

那么，土地私有化究竟能带来和改变什么，以及其中的利弊得失。

土地私有对城市居民的影响

房产保有税将提上日程

首先看城市居民。土地私有将使拥有商品房的城市居民，将手中的土地使用权变为土地所有权，现行70年使用期的规定也将随之消失。不过这除了可以消除房屋所有人，原本对70年后续期是否缴费的担心外，并没有多少实际意义。因为现在人们习惯称呼他们手中的房屋和土地两证为产权证，土地使用权变为所有权并不能带来实际的收益。

从市场估值来看，现在市场对70年使用权到期是否缴费续期的问题并不敏感，很少有人真地认为政府会在，或敢在70年到期后收取高额费用。故在二手房交易中，对交易房产的土地使用剩余年限问题，几乎不在买卖双方的考虑中，市场主要根据交易房产的位置、质量等定位，并不在意使用权的剩余年限。

土地使用权证变为产权证，并不能给房产主带来额外市场收益，但可能给产权人带来一个潜在的利益退让。这就是失去了反对征收房地产保有税的依据或借口。按照西方国家房地产市场价值百分之一点几交纳保有税的情况看，这等于几十年纳税的钱可以重买一次自己的房产。仅将土地使用权证改个所有权证的名字，就要名正言顺地交这么多钱，显然这并不划算。

所有权实际影响有限

那么，是否有了土地所有权证，就可以在上面多建房子补回来呢？遗憾的是这肯定也不行。依城市居民的一般法律常识，他们大都知道在自家的土地上也不能随便建房子，土地使用权证变为所有权证在这方面也帮不上忙。

但至少我们可以抗拒强拆了？也不尽然。现代国家一般都规定了为了公共利益可以有偿征用私人土地和房产。而且麻烦在于，公共利益的规定通常都比较宽泛，有赖于立法和司法部门的解释。

例如，旧城区的更新改造在多数国家都被列为公共利益范畴。即便是在土地资源丰富并具有私有财产保护传统的美国，1954年在华盛顿哥伦比亚地区的旧城改造再发展计划，需要征收拆除私人房产而引起系列诉讼时，美国最高法院最终也是通过裁定，认为这个区域的更新改造计划符合公共利益，那么这个区域的整体征收拆除就是合法的，私有财产的产权人无权拒绝。

这个美国最高法院全体大法官一致通过的裁定成为后来类似案件的基础，因而被认为具有里程碑式的意义。

我国台湾地区的“土地征收条例”第四条更是将新城区开发、旧城区改造及所有土地用途改变均列为公益征地范围。可见私人财产并非是阻止征收拆除的最后屏障。实际上在私人财产的保护方面，每当涉及到公共利益的考量时，立法机构的民主决策和政治博弈往往更重要。

综上所见，将土地使用权证改为所有权证对城市居民影响有限，政府也只是将已颁布可自动延期的法律提前一次性兑现即可。城市居民获得了土地所有权的心理满足，政府计划推行的房地产保有税等市场化改革措施阻力会更小。如果这真是一种皆大欢喜的帕累托改进，其实可以是一个政策选项。

土地私有又会给农村带来什么？

集体所有制作用减弱

尽管中国今天实行的集体所有制下的土地家庭承包存在着缺陷和不足，但在农业社会向工业化、城市化转型的早期阶段，这层集体所有制外壳大大抑制了土地占有的两极分化，使中国在改革开放35年后，仍然保持着世界上农户最平均占有使用和获益的土地制度，这是不可否认的。

随着城市化过程的演进，集体所有制的淡化、解体和消失是一个自然和不可避免的过程。这首先是因为在现代社会中农业的地位和产出份额都在急剧下降。土地从农民生存的唯一根基演变为众多生存方式之一。占有或拥有较多农地（如一到两百亩）已经不是发财致富的标志。

现在欧美的农地，大多只在几千元到几万元一亩。即便在人少地多的美国，拥有几千上万亩土地的农场主一般也只是中产阶级的代名词。在人多地少的亚洲，即便到了后城市化阶段，农业人口只占总人口百分之几（如日本、韩国和我国台湾），专业农户（因为东亚人口土地资源关系使得农户一般规模太小，很难称得上是家庭农场）更是一般平民阶层的称谓。故而随着城市化的演进，农村土地私有，并不会造成贫富的严重分化。

我国农村集体土地所有制会走向消亡不仅是因为现行“增人不增地，减人不减地”及农户土地确权颁证的政策助推，也因为随着农民人口在城市化过程中不断减少和农户经营规模的扩大，原先的集体不断虚化，必然让位于最后务农的少量农户。

政策要谨慎，逐步在推进

目前政策提出农村集体土地所有制实行所有权、承包权和经营权的分置，听起来复杂，其实很简单。因为承包权即占有使用权的固定化就自然使所有权虚置，而今后随集体中农户数量的不断减少，承包权就与所有权重合。而所谓经营权只是承包使用权的出租，即只允许使用权按时间出租而不准一次性出售。这个政策考虑和规定，在目前城市化推进尚在中期、土地规划和法治建设还很薄弱、城市户籍制度改革尚待开展的情况下，有一定积极意义。况且随着出租期的签长，出租（即所称经营权流转）与以租代售并无本质区别，因此农地流转这种禁令的最终取消一定是市场经济发展的必然。

综上所述，真正的农地即限于农业用途的土地，这些年来的实际政策导向已经向土地的农户私有大步迈进。只是农地的农户所有权和自由交易的步伐是受到调节和限制的。

这里包含的一个合理逻辑是，如果土地私有和自由交易的改革超前于城市化进程与户籍制度改革，会造成失地流民进退两难的困境，从而加剧城市化转型期的结构摩擦与社会失衡，所以在政策上要小心从事。但从市场经济的发展方向来看，让耕者有其田，实现农户的土地私有，同时在各种产前产后乃至播种收割中，发展合作经济和股份经济协作，是改革题中应有之义。

农地的私有化和自由交易还有利于促进农地的适度集中。因为当购买农地与购买其他资产股权一样方便时，买卖农地就成为一般的正常市场交易和选择行为，人们也无须担心一旦卖出就无缘再拥有土地，小块不经济的土地出售就会大量出现，从而有利于农田合理化整理和规模经营。

实际上，目前这种以固定货币租金或实物形式的土地流转，有利于工商资本而不利于农村土地向留守的农户集中，因为它对于资本实力和经营规模都有限的留守农户来说负担太重。

正确的政策导向应当是鼓励移居城市的农民将家乡土地出售给留守农户，政府并对留守农户购买土地提供财政金融支持。这才是发展我国条件下的现代农业和缩小城乡差距的道路和方向。

警惕土地暴富陷阱

二战以后无论是发达国家的后城市化建设，还是发展中国家追赶式的城市化转型，已经没有土地所有者完全靠市场自发实现城市化的案例。

由于城市化是一个国家的绝大部分人口改变职业和居住地的迁移过程，因而大部分土地因规划和市场因素并不怎么升值，只有城市周围这一小部分土地会因城市发展、人口聚集和公共品集中投入而巨额升值。因此，土地所有人利用土地争取经济利益最大化的努力，并不会使广大非城郊农民富裕，而只会让一小部分城郊原住民和地产囤积商暴富。占人口多数的外来迁移打工者无地无房，土地的市场化升值会自动落在城郊土地所有人和囤积者头上，这才是后发国家城市化转型中的土地陷阱与真正挑战。

中国的城市化走的是一条相当独特的道路。在过去相当一段时间中，它依靠土地公有制、廉价外来劳动大军和压低对失地农民的补偿，实现了城市规模的迅速扩张和工业化的奇迹。但也留下了城市建设追求政绩、贪大求洋的沉重包袱，和对外来移居就业人口的巨额欠账。

这样当近年来由于新增劳动人口锐减、移居不定居形成的人力资本，特别是其代际升级受阻的弊病显露、城郊原住民权利要求上升的合力下，各地政府普遍陷入了债务泥潭，工业化城市化的步伐日益沉重。显然，如果没有改革和体制上的重大突破，情况还会出现进一步的恶性循环。

应当说，土地私有化和自发城市化的呼声，就是在这个背景下越来越高。如前所述，本来多种土地所有制共存是现今绝大多数市场经济国家的普遍情况。实现市场化改革的中国，允许一部分土地私有，恐怕迟早也是改革和市场经济发展的大趋势。

但是，希望通过土地私有和产权人追求经济利益最大化的自由交易和自由开发，去自发实现城市化则肯定是一条死胡同。因为生态和人文环境质量难以进行产权界定，市场自身无法决定每块土地的最佳用途和建筑容积率。因此，土地能否私有，与土地能够按照自己的意志去使用搞建设完全是两回事。

土地制度要与变化同步

从长期来看，我国土地产权制度改革的前景，城乡居民都将拥有同等的实质产权，即土地使用权、收益权、交易权，或者是城乡居民用地和农用地的私有，这样城乡居民也都平等地拥有对土地的所有权。而那种城市居民没有土地所有权、只有农民可以拥有土地的制度安排，则无论其在过去和今天发挥过怎样的历史作用，从趋势上看，恐怕是会逐步消亡的。

我国现行的土地产权和管理制度亟待进一步改革，但并非批评者眼中的那样不堪。农村集体所有制循序渐进的改革也不失有积极意义。土地私有不是禁忌但也不是灵丹妙药。

如果真去模仿扩展深圳模式，即由少量原住民拥有城市的土地和房屋，富裕的只会是一小部分人，而根本无助于占人口多数的外来打工者安居融入和市民化。

而各种土地制度都要去回答发展中国家城市化转型的实质性挑战，即如何能将一个国家的大多数人口，平稳和体面地从传统农村农业转移到更高产出的现代工业和城市经济，住有所居，享受平等的公共品服务，而农村留守农户能耕者有其田、规模经营，无需承受长期租用他人土地的负担压力，从而同步实现工业化、城市化和农业现代化的转变。

沿着这条道路，以后农民可以自由进城落户，市民也可以自由选择归农耕作的前景也就不会遥远。

[编辑 王宇航]

E-mail：wyh@chinacbr.com