惩治懒怠者：中国政治改革将迈出重要一步

张国清

【摘要】惩治懒政怠政是中国政治改革的重要组成部分。一些公务员在其位却不谋其政，阻碍各项工作的开展，损害公务员队伍和政府声誉。懒政怠政必定误国殃民，必须追究不作为、乱作为公务员的法律责任和政治责任。

【关键词】 懒政 怠政 腐败 责任追究 【中图分类号】D262.3 【文献标识码】A

根据国家公务员局网站公布的数据，中国公务员总数呈逐年增长态势，2011年突破700万，达到702.1万，2013年达到717.1万人，2014年将超过720万。他们在公共行政和公共服务中扮演着核心角色，是中国特色社会主义建设的主导性力量。随着以习近平同志为总书记的新一届中央领导集体提出并实施“四个全面”战略布局，广大公务员将面临更强的工作压力，承担更多的工作任务。他们总体上工作热情饱满，希望努力工作，默默奉献，为中国全面建成小康社会施展才华，实现自己的人生价值。但是，我们也应当看到，在这支队伍中，也存在着部分公务员不作为和乱作为的懒政、怠政现象。他们在其位却不谋其政，阻碍公共部门各项工作的开展，损害着公务员队伍的声誉。说重一点，他们就是在误国殃民，是另一种腐败。他们成为“害群之马”，已经到非清除不可的时候了。

懒政怠政的原因

一些公务员只对上负责；技术性、专业性比较强的工作岗位难以受到监督；存在“谁都能管又谁都不愿意管”的责任空白地带；队伍人员固化，“进去不易，出去也难”；为了谋求物质利益不愿做没有私利的事情

懒政怠政非一朝一夕形成，它既涉及当下中国的公务员制度、公务员岗位设置、行政风险等客观原因，又涉及公务员的专业知识、技能和素质。总得来看，造成懒政怠政的原因大致有以下几种：

第一，公务员服务对象、工作目的发生了扭曲。在现有公务员制度中，公务员行为存在只对上负责或主要地只对上负责的情形，其服务对象、工作目的发生了扭曲。部分公务员在工作中不为民服务，不是去完成人民需要他完成的工作，而是上级委托给他、授权给他和交代给他的任务。对于这些任务是否值得去做，是否应该落实，则取决于他是否想要得到上级的反馈回应，取决于从上级那里得到的期望预期，取决于上级可能对其做出的评价评估。当他认为他所做的工作，在他的上级看来不是很重要、意义不大时，或者不能给他提供晋升渠道、相应奖赏时，他就丧失了工作的积极性。

公务员的工作本来应该是为人民服务的，他的工作是以人民为服务对象，如果只是对上负责，有些公务员自己就会认为只要能让上级满意，少干活或不干活也理所应当。因为有些公务员的工作缺乏来自人民的直接评估和有效监督，或者人民的评估和监督对公务员的个人发展起不了决定性作用，有些公务员便对群众的需求熟视无睹，而转向阿谀奉承上级领导，其工作以得到上级青睐为目的，甚至欺上瞒下，不干实事，只要得到上级主管的认可就算成功。公务员工作的对象、工作的目标和他工作要实现的价值产生了错位，这是造成懒政怠政的关键原因之一。

第二，技术性、专业性比较强的公务员工作岗位难以受到监管。公务员的工作分为两种类型，一种是普通岗位，大多数人都能了解岗位的职责和工作；另一种是技术性、专业性比较强的岗位，工作性质相对独立，工作绩效主要依靠公务员的职业道德，外部一时难以监管，纵使公务员工作懈怠或产生工作差错，也难以很快被人察觉。在这些岗位上的公务员工作怎么做，做了多少，有没有在做，主要是依靠其个人自主性和自觉性。这些岗位的性质造成了考评的困难，非专业性公务员很难对他们进行监管和监督，所以，他们是否在真正按照规章制度要求尽职尽力地去完成一项工作，其工作的难度、深度和具体情况等，民众大多不得而知，难以评估。考评的困难和岗位的独立性导致一些公务员任凭自己的性子拖沓、懈怠，不及时完成任务，或者胡作非为。由于技术性、专业性强公务员的不可替代性，即使其上级也无可奈何，对这部分公务员的约束微乎其微。

第三，公务员的职责、权限、义务不明晰，存在交叉重叠，容易产生谁都能管又谁都不愿意管的责任空白地带。目前，部分政府机构设置仍然重叠，岗位职能重复，人员过于臃肿，公务员之间还是没有划定清晰的职责范围，相互之间没有明晰的权限和义务。由于“多头管理、多头负责”，且人多事少，公务员之间相互推诿，互相扯皮，谁都不愿意主动去管理、主动去负责。一件事情在谁都可以做的情况下，其结果不是大家都在做，而是大家都不做，都寄希望别人，于是无人去做，事情便一拖再拖，甚至不了了之。这既导致效率低下，也培养了一大批懒惰懈怠的公务员。

第四，公务员队伍人员固化，考评机制失灵，形成进去不易，出去也难的局面。“20%的人干了80%的活，另外80%的人只干20%的活”。“铁饭碗”观念依然根深蒂固，没有有效淘汰机制和晋升机制，公务员队伍是一个只进不出的半封闭系统，流动性非常低，公务员队伍基本固化。一方面，即使发现不称职、无能的、懒惰的公务员，在现有机制下很难辞退他们；另一方面，晋升机制不健全，渠道过于狭窄，打击了公务员的工作积极性。工作是否努力，是否有成效，与其晋升没有直接挂钩的关系，得到晋升的往往不是因为其工作努力或工作成绩优秀，而是因为许多其他因素，如工作年限、人情关系等，与工作成绩或个人才干关联度不高。固化的机制，养成了部分公务员消极怠工、拖延的工作状态和工作习惯。

第五，公务员队伍与社会交往关系异化，懒政怠政的背后往往隐藏着以权谋私或钱权交易。公务员队伍直接面向社会，与社会时刻发生着密切的联系。本来，公务员工作是尽义务的，是为社会服务的，不计个人利害的。但是，部分公务员在社会交往过程中，其关系发生了异化。他们不再为社会提供无偿服务，反而从社会上谋求私利，获取灰色收入。一些公务员为了谋求物质利益而利用公权寻租，不愿做没有私利的事情，只愿意做有奖赏、有回报的事情，乐意接受亲朋好友的请托。

第六，部分公务员没有发现自己的社会价值和人生意义。相当部分公务员消极怠工的原因是，他们没有在自己平凡的工作岗位上发现自己的社会价值和人生意义，失去了工作的积极性。尽管他们没有谋求额外利益，但他们认为自己的工作都是在为社会、为别人做嫁衣裳，于己无益。他们不求有功，但求无过。他们不愿意为别人劳动，不愿意履行职责，得过且过，消极对待自己的工作。

令懒怠者无处隐身的治理措施

建立健全公开的监督机制，让不作为的公务员“无处可藏”；建立公平的公务员录用、晋升和淘汰制度，名不副实的公务员要坚决辞退；坚决打击因公谋私的贪污腐败现象；适当改善公务员工作条件，提高收入水平

首先，在公务员管理上，建立健全公开的监督机制、立体公平的评估机制和必要的淘汰机制，建立一种中长期的横向与纵向相结合的评价制度和晋升制度。长期以来，社会和政府已经多次要求建立健全公开的监督机制，一些政府机关也做出了相应改变，如公务员信息公开、问责、晒工资福利。这些做法值得肯定，但是还远远不够。要继续加强群众监督，将良好的公务员监管措施制度化、长期化，在全社会形成共识，让不作为和乱作为的公务员“无处可藏”。同时，注重建立合理、科学、民主、横向与纵向相结合的评价制度、奖惩制度和晋升制度，公务员在自上而下的行政等级关系中不自觉地就会只听从上级命令，而不主动为人民服务，所以评价不应只来自于上级，也要注重其服务对象的评价，将纵向评估和横向评估结合，作为公务员淘汰和晋升的重要指标。

其次，建立公平的公务员录用、晋升和淘汰制度，解决易进难退和只升难降问题。对工作不力、没有完成自己职责范围内工作的公务员实行严格明确的惩罚，一旦发现名不副实的公务员要坚决辞退，不能有任何妥协余地。公务员的晋升要公开化、民主化。严格制度建立后需要严格执行，严格落实，任何人不得有特殊照顾或特殊对待。公平不仅是良序社会的根本原则，也应成为衡量公务员工作的准绳，让大家有公平的工作和竞争环境，激发工作热情，提高工作效率。

第三，坚决打击因公谋私的贪污腐败现象，纯化干部队伍。批评甚至辞退只做有利于自己的工作、对无利于自己的工作敷衍了事或冷漠忽视的公务员，肃整或查办用公职获取金钱利益的公务员，坚决遏制以公谋私的不良风气。向全社会告之，公务员工作是免费的工作，是义务为人民服务的工作，不是为私人利益服务的工作。任何公务员皆不得选择性地向他人输送利益、收取额外钱财或好处，一经发现，涉事双方都将受到法律法规的严厉处罚。

第四，适当改善公务员工作条件，整体上提高他们的收入水平，让他们过上体面的生活。在杜绝懒政怠政、打击灰色收入时，也要根据中国经济发展的速度和人民生活的水平，改善公务员生活状况和工作条件。他们的实际收入，不应落后于中国居民平均收入水平。公务员阶层属于中等阶层，他们应当拥有体面的生活。“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”，良好的生活保障会提高公务员工作的积极性，一定程度上防止其以权谋私，减少工作上的不作为和乱作为。

最后，加强公务员队伍的思想政治教育和职业教育，全面提升公务员的素质。对公务员的思想政治教育工作任何时候都不能忽视，而且需要落到实处，帮助公务员确立正确的世界观、人生观、价值观，全心全意为人民服务，在工作中实现自己的价值。加强公务员队伍能力建设，对公务员开展定期和不定期职业培训，全面提高公务员素质，使其更好地服务人民，服务国家，更加地为中国社会主义事业作贡献。

总而言之，懒政怠政也是一种腐败。惩治懒政怠政，必须追究不作为、乱作为公务员的法律责任和政治责任，这是中国政治改革的重要组成部分。惩治懒怠者，是中国政治改革即将迈出的重要一步。

（作者为浙江大学公共管理学院教授、政治学研究所所长）