官员不作为的深层原因分析

燕继荣

现代责任政府的原则和制度安排，要求政府及其官员要依法履行其相应的职责。比较世界各国政府体制，中国政府在社会发展中一直发挥着主导作用，扮演着更加积极的角色。特别是在过去一轮的经济发展中，政府的作用更加凸显，以至于形成“北京共识”的种种说法。然而，另一方面，中国政府在施政过程中，一些部门或一些地方也经常因为“不作为”而受到批评和指责。从体制角度来看，自上而下的权力关系模式更利于保证中央政策的层层落实，所以，各级政府对自下而上的诉求表现得拖沓推诿甚至“不作为”并不足怪，但是，如果对中央政策和上级指令也表现得消极旁观，那就值得特别关注。

中国现代化国家建设将进入第三个阶段——通过全面深化改革，实现国家治理方式的现代化

从历史角度看，中国的现代化国家建设进程大体可以分为三个不同阶段：一是实现国家独立，建立统一治权；二是实现经济起飞，奠定国家发展的物质基础；三是实现国家治理变革，建立现代国家秩序。党的十八大以后，国家领导层提出全面深化改革、推进国家治理现代化的目标，进而制定“四个全面”的发展任务。这标志着中国现代化国家建设将进入第三个阶段——通过全面深化改革，实现国家治理方式的现代化。

全面深化改革、推进国家治理现代化的目标决定了未来较长时间的国家发展和政策走向，这种发展和走向可以从多个角度去定义和阐释。比如，在经济建设领域，营造良好的发展环境，开发新的增长方式和增长点，转变政府管理和激励方式，促进经济可持续发展；在社会建设领域，以改善民生、保障民权为核心，坚持城乡建设一体化原则，建立和完善国民统一的基本社会福利保障体系；同时，健全社会组织机制，为国民参与社会生活、协调利益诉求开通制度化管道，全面提升国民生活质量；在法治建设领域，以构建统一的司法体系和司法权威为目标推进司法改革，力求将一切公权和私权活动以及社会矛盾和纷争的化解纳入法治化轨道，全面提升国家法治水平；在政府建设领域，规范政府及官员行为，优化政府结构，转变政府职能，完善政府决策体制，以现代政府的原则和标准，提升政府服务和管理水平；在政党建设领域，以反腐肃贪为开始，整顿官场秩序，并逐步依照现代政党制度，重构密切的党群关系，增强执政党的领导力；在军队建设领域，依照现代国防理念和国际国内安全需要，推行军队改革，构建现代化要求的安全体系和军事力量；在对外关系领域，坚持在既有国际秩序基础上，积极开拓新的国际合作空间和合作机制，提高中国的国际影响力，在进一步确保国家利益的同时，促进国际和平与合作。

应当承认，中国改革的上述目标和任务符合现代国家的发展方向。国家发展的美好前景和中华民族伟大复兴的宏伟蓝图，不仅可以增加中国共产党的执政资源，也能够激发中国人民的生活、学习和工作热情。

“懒政”不作为的现象，需要认真分析哪个时段、哪些机关、哪些部门和哪些官员更为常见

新一轮中国改革的总体目标和政策取向，对中国各级党政官员提出了新的要求，要求他们以更大的热情、智慧和精力投入到国家建设之中。然而，时下听到较多的反映却是，官员们的积极性、主动性、创造性似乎并没有被充分调动起来，相反，在经济“新常态”和反腐风暴的双重高压下，一些地方干部出现了等待、观望情绪，庸政、懒政、怠政现象抬头。有人对这种现象的概括更加形象：“大领导轰油门，中领导挂空挡，小领导就是不松刹车。”那么，新形势下政府官员“懒政”不作为的原因是什么？如何认识这种现象？透过这一现象，我们能够分析得出什么结论？

客观地讲，任何时候，政府施政过程中都会不同程度地存在“懒政”不作为的现象，只是需要认真分析哪个时段、哪些机关、哪些部门和哪些官员更为常见。一般来说，政府部门中普通职员和非主要领导不作为，或许可以看作是一种“偷懒”现象，其原因可能与动力不足、激励不够、官僚主义、职责不清、互相推诿有关，可以归结为管理和激励问题。但如果政府部门中主要领导不作为，那可能就不能完全用“偷懒”来解释。在中国的体制下，政府主要领导对于中央政策表现出来的不作为或不积极作为，其原因大体可以分为三类：一是态度问题——既定立场和利益结构与中央政策取向的不一致，导致主要领导执行政策态度不积极，从而在行动上表现为消极观望、有选择性执行或强烈抵触；二是认识问题——对于新的改革举措和政策手段的认识不到位不充分，导致行动上不主动，遇到困难信心不足，畏缩不前；三是能力问题——由于缺乏应对和解决新问题的能力和办法，主观上又担心因把握和处理不当而担责，不求有功但求无过，表现在行动上缩手缩脚，浅尝辄止或敷衍了事。

一般认为，转变作风、反腐倡廉、信息公开、权力清单等严格限制政府权力行为的改革举措，也在很大程度上封堵了以往权力运行中所存在的利益漏洞，使权力部门可见或不可见的获利机会大为减少，这可能在一定程度上影响了官员行为的积极性。特别是在反腐败高压政策之下，在社会矛盾纷繁复杂的情况下，在密切联系群众教育实践活动的形势下，一些官员确实有一种不求有功但求无过的“少整事”、“别出事”、“别惹事”的心理。

影响官员积极性的三个要素：政治信心、未来预期、政策转型

然而，具体情况还需要做具体分析。在中国的体制下，可能有几个方面的要素，影响了部门和地方各级政府主要领导的工作积极性。

一是政治信心：对于未来发展走向、政策持续性的认知和判断，影响官员的政治信心。下级官员的政治信心来自于他对国家发展的认知，更直接地来自于他对决策层的判断。如果来自最高决策层的政策信息不完整、不全面、不系统、不一致、不稳定、不连贯，都可能会对部门和地方各级主要领导的判断和信心造成影响。

二是未来预期：官员对于自己未来预期的不确定性，影响其工作的积极性。简单的道理是，一个人如果对于自己参与其中的事情有一个明确的预期，那会使他形成较为明确的态度，并激励他付诸积极行动。过去30多年的改革开放，不仅形成了相对固化的发展模式，而且也形成了结构化的政商关系模式。这种政商关系使大批官员涉入其中，习以为常，但在今天反腐败“打虎拍蝇”的形势下，却成为自身危机的根源。许多高层主要领导因此被押上法庭，更多的下级主要领导涉案在查，还有更多的大小官员惶惶然不知来日。反腐败是关系执政党生死存亡的大事，所以，中央高举反腐大旗，不断派出巡视组，坚决要把反腐斗争进行到底。随着反腐运动的深入，许多官员已经受到查处，但也有不少官员尚未过关。官员因为反腐败而对自身未来预期不确定，不仅影响自己的工作，也影响所领导的地方或部门。

三是政策转型：思维和行动惯性的形成和政策转型的要求，在短期内会造成官员的迷茫困惑，不知所往，这是部分官员行动迟疑的原因之一。改革开放之初，中央政策从“以阶级斗争为纲”转向“以经济建设为中心”的时候，也有不少官员产生迷茫困惑；今天，要求经济转型，以改善民生为中心而实行全面改革的时候，也会有不少官员不适应。过去30多年的改革中，政府官员对于自己的任务——想方设法把经济搞上去——形成了明确的认识，对于经济发展的套路——“跑部钱进”，要政策要项目要投资；建立开发区，修路造厂，减免税收，招商引资；开山挖矿，开发资源；圈地造楼，商业地产——已经相当熟悉且形成了高度依赖的“惯性”。现在中央高层释放的政策信息是不惟GDP、结构升级、经济转型、民生发展，中央政策明确限制土地财政，严控楼堂馆所，约束地方债务，禁止环境破坏。一方面设定了种种限制，另一方面要求全面发展，这当然增加了政府施政的难度。实现政策转型并非轻而易举，需要一个相当长的探索期。在一种新的经验模式尚未明确成型的情况下，官员不再轻易上马地方“工程”，不再热衷跑马圈地的项目，其表现出来的“不作为”可能是一时“不知如何作为”的反映。

对症下药，区别对待

官员懒政“不作为”并非今天特有的新问题。邓小平在1980年8月18日《人民日报》发表的《党和国家领导制度的改革》一文中提到，中国领导制度存在五条弊端，即：官僚主义、权力过分集中、家长制、干部领导职务终身制、形形色色的特权现象①，其中干部制度方面的“官僚主义”现象，其实也可以看作是官员懒政“不作为”的另一种表述。这些年，邓小平所批评的领导制度以及干部管理体制方面的问题可能依然存在，只是经济发展的热潮冲淡了问题，或者改变了问题的存在方式，将懒政“不作为”转化为“有钱有为”、“有官有为”。现在，在经济逐渐回归常态、原有的政商关系受到极大约束的情况下，这个问题又逐渐凸显了出来。

当然，官员“不作为”的表现多种多样，其原因也较为复杂，因此，要寻求克服之道，就需要进行深入细致的调查，针对不同的情况采用不同的办法。

正如上文所言，政府主要领导的消极“不作为”，可能是态度问题，也可能是认识问题，还可能是能力问题。从当下中国的现实情况看，官员消极观望式的“不作为”可能与对未来政治信心不足、反腐败高压之下官员对未来预期不明、政策转型需要适应期等要素有关。要改变这种境况，恐怕需要针对不同可能性制定相应的方案。也就是说，敦促官员积极作为的话题，要转化为一系列切实的行动：如何增强官员的政策信心；如何明确官员未来预期；如何缩短政策转型的适应期。

（作者为北京大学政府管理学院教授，北京大学国家治理协同创新中心、北京大学政治发展与政府管理研究所研究员）