世界各国如何编织“不能腐”的制度之网

张光平

制度作为一种“稳定的周期性行为模式和与社会总体再生产实践活动相关的结构性原则”，其本质决定了相比其他反腐方式，制度反腐无疑最有效、最持久。纵观全球，各国不论国家性质、发展阶段和历史文化背景，无一例外都将编织严密、严实、严肃的制度之网作为实现“不能腐”的重要突破口。

一、多层次、全方位和“无死角”立法，确保反腐制度网络的严密性

无论是发达国家还是发展中国家，资本主义国家还是社会主义国家，均将构建严密的制度网络作为防治腐败的根本保障，注重制定宽领域、广覆盖的反腐法律，让任何形式的腐败无空可钻、无处可藏。

一是从国家、政府和政党等不同层次立法，增强反腐制度网络的完整性。

西方发达国家侧重从国家和政府层面反腐立法，将公共权力严控在制度规范内，这些立法虽从不同层次切入，但在全国范围具有同等效力。无论是美国的《彭德尔顿联邦文官法》还是英国的《公共机构腐败行为法》，德国的《反腐败法》还是日本的《防止腐败法》，都严格界定公共机构和腐败行为，将公共机构范围扩大至一切地方性和公共性机构，禁止公共机构任何人员在与公共机构有关的任何交往中收受任何形式礼物、贷款、酬劳或利益，公共机构成员即便被动受贿也被定义为腐败行为。此外，由于美西方国家大多实行现代文官制，因此反腐立法初衷侧重确保“党政分离”，以克服“恩赐官职制”和“政党分肥制”的种种弊端。如美国《彭德尔顿联邦文官法》就明令文官不得与执政党有利益关联，确保文官任用的公正性，防止卖官鬻爵等贪腐现象发生。相比之下，广大发展中国家除在国家和行政层面立法外，还侧重以党内法规或纲领作为补充。越南既在国家和政府层面制定了《反腐败法》和《申诉控告法》，也颁布了《关于加大厉行节俭、反对浪费》的越共中央第21号指示等党内反腐条例。哈萨克斯坦执政党“祖国之光”除在国家层面出台17部反腐相关法律外，还制定了“2015—2025年反腐纲要”，强调反腐不仅要在各级国家机关中进行，更要在全社会、全党范围内双向展开。这些党内法规虽不是正式国家立法，却在一定程度上适应了后发或转型国家权力集中、执政党作用突出、法治网络不够健全等实际情况，对国家反腐立法起到了较好的支撑作用。

二是凡是存在权力运作和利益交换的地方，都有相应法律“专门照看”。

各国专业性反腐法律种类繁多，不仅针对政府机关、议会、政党、企业等机构组织，也针对政要、公务员、商人和普通公民等社会个体。德、法、葡、瑞典等国出台《公务员总法》、《国家公务员法》、《公务员职业回避法》等专门法律，主要针对公职人员以权谋私、从事与其职务有利益冲突的第二职业、以及在履职时掺杂商业或个人利益等腐败行为。美、加、新加坡等出台《议会法》、《参选经费公开法》、《游说登记法》等，重在限定游说人员与议员的接触、规定政党收取捐款限额、严格监管政治资金流动，旨在切断企业或个人与政党、议员、政治家之间的利益链条，使得靠重金收买巨额利益在制度上难以得逞。为防止挂一漏万，法、葡、日、马来西亚等国还将反腐规定分解内嵌到《劳动法典》、《律师法》、《商法》、《海关法》、《保险业法》、《赛马法》等民事法中，通过在各领域“预埋高压线”来填补立法漏洞，尽可能将社会各阶层全部涵盖到反腐网络之中。

三是加快与国际接轨、加强国际合作，将反腐制度触角延伸至海外。

不少国家针对全球化、信息化背景下腐败的流动性和外溢性等新特征，将国内反腐触角延伸至海外，通过国际合作弥补本国反腐网络的“盲区”和“死角”。一些国家补充完善国内立法，加强涉外贪腐制度建设。如美国的《反海外腐败法》和巴西的《诚信公司法》，均要求本国上市公司建立完备的内部财务管理制度，禁止向外国政府官员、政党领导人直接或间接行贿以获取不正当利益，一旦涉嫌国内和海外贿赂行为，将承担严重的民事和行政责任。一些国家充分发挥驻外机构作用，构筑起海外反腐“防火墙”。如印尼在全球各地设有称作“哨警”系统的专门举报机构，方便海外机构和人员向国内肃贪委举报贪腐线索。马来西亚建立覆盖国内外人员的腐败人物数据库，本国驻外使领馆和外国驻马使馆都可据此核对护照信息并拒发签证，防止涉案人员外逃。还有不少国家通过加入国际性和地区性反腐公约，“倒逼”国内反腐立法的改革完善。日本在签署《联合国反腐败公约》短短一个月内就迅速修订国内反腐法规，实现与《公约》快速对接。巴西在签署《美洲反腐败公约》、《经济合作与发展组织禁止在国际商业交易中贿赂外国公职人员公约》后，对国内反腐法律进行相应调整，加速推进本国反腐制度的国际化和规范化。

二、设立独立权威机构、明确规章程序、丰富操作手段，强化反腐制度网络的严实性

再先进完备的反腐制度，不能落地就会悬空，不会运转就会僵滞。为避免反腐陷入有立法无执行、有规定无程序、有手段无工具的悖论，不少国家从机构设置、程序细化、手段创新三个方面切入，保障反腐制度网络严实有力。

一是组建独立、权威和专业的反腐机构，打造反腐制度运作平台。

“没有金刚钻揽不了瓷器活”，一些国家在组建反腐机构时，重在确保其独立运作权限、相对较高的权威和专业水平，以推动反腐法律得到有力执行。如美国设立“特别检察官”制度，赋予其特别调查权和上诉权，重点对高官甚至总统类重大贪腐违法行为进行独立调查诉讼。印尼成立了独立于三权之外的“肃贪委”，有权未经包括总统在内的任何权力机关允许，对包括政府高官、政党大佬、军方将领、地方首脑、国企巨头、央行高管、法官和议员等任何人开展调查。纳米比亚“国家反腐委员会”直接对总统负责，委员会在各地设立的分支机构也在财务、人事和业务上保持高度独立。一些国家的反腐机构专业化色彩很浓，组成人员职业素养高，尽力避免“外行指挥内行”的“低效反腐”现象。如法国“预防腐败中心”成员来自税收、警察、宪兵、海关、司法、内政部门等不同领域专家，“国家稽查特派员制度”由经济财政部门资深专业人士组成。正是这种独立、权威和专业的反腐机构设置和人事安排，有力推动反腐工作有序、有效开展。

二是细化反腐制度条款和程序，突出反腐制度的可操作性。

一方面，量化贪腐定义和刑责，不仅让贪腐者明确红线所在，也便于反腐机构照章操作。德国反腐法清晰界定了“不可为”的事项及后果，明确规定公务员兼职、收受礼品和宴请标准。如将受贿金额定为5欧元，15欧元以上礼品必须上交，受贿三次开除公职。丹麦《刑法典》明确受贿入刑，规定官员可收取礼品金额上限为500克朗（约500元人民币）。法国规定官员上任后15天内必须申报财产，并将贪腐制裁分为精神性和实质性手段两大类：前者包括申诫、警告、记过;后者包括取消一次晋升资格、减薪、降职、调职、降级、临时解除职务（不超过六个月），情节严重者则入刑受审。另一方面，在腐败发生前、中、后各环节设立清晰程序，明确各阶段反腐工作“干什么”以及“怎么干”。法国、葡萄牙等国将政府官员和议员的财产申报分为就职申报、日常申报和离任申报三个阶段，要求监察对象在各时段、各环节提交新的财产申报单。坦桑尼亚规定党政干部任职时必须公布个人财产，之后每年公布一次。美国政府道德办公室一旦发现公职人员财产申报与公示档案存在异常，便会陆续启动警告、记过、民事处罚和刑事处罚等程序。巴基斯坦“反腐问责局”工作流程十分细密，包括接受举报、核实、问询、调查、逮捕、移交法庭和最终定罪等阶段。正是因为反腐规定细致入微、执行程序清晰连贯，使得看似繁复的制度易于理解、便于操作，有效避免立法模糊和执法混乱。

三是注重各类反腐机构的科学分工和协调配合，不断创新反腐方式和引入先进技术，确保反腐效果事半功倍。

不少国家通过“划分责任田”方式对各层级、各领域反腐机构进行科学分工，避免“九龙治水”和相互掣肘。日本反腐机构虽多且设计复杂，但各反腐机构之间权责清晰、分工明确。如法官弹劾法院和法官追诉委员会直属国会，专门针对法官贪腐发起调查和控诉;内阁行政监察局、会计检察院分别针对公务员系统和国家收支预算;各政党内部均设纪律委员会和政治伦理审查会，主要负责党内贪腐调查，但并不直接处理党员贪腐。芬兰的就业与经济部专司打击地下经济，国家调查局专门负责调查取证，而司法部则专门负责国内反腐协调和国际反腐合作。类似职权划分和统筹协调在拓展反腐“宽度”同时也提高了反腐“精度”，不同反腐部门独特优势得以发挥，形成了强大的反腐合力。

此外，一些国家还不断引入先进技术，创新反腐方式。印尼的快速反腐行动组专门为反腐情报搜集和调查提供监听及数据分析等专业技术支持。埃塞俄比亚甚至不惜动用国家安全情报部门技术力量，对复杂程度较高的海关税务贪腐进行秘密取证和调查。韩国利用先进的信息统计技术，建立“公共部门清廉度指数测定和公布系统”，对中央各部和地方各级政府进行清廉度指数测定并向社会公布，对排名靠后的部门形成强大压力。这些不拘泥于常规的大胆创新和先进技术的纯熟运用，使得制度反腐“如虎添翼”。

三、从严执法至从苛执法，以高压震慑落实制度反腐惩戒的严肃性

一是让高昂的犯罪成本成为贪腐者“不可承受之重”。

针对腐败的顽固性和反复性，不少国家尊崇“乱世用重典、重症施猛药”原则，在量刑和执法方式上甚至“不近人情”。巴西反腐法律规定，鉴于腐败难留证据，只要嫌疑人被查出无法说明合法来源的财产即可判刑，无需寻找具体证据。新加坡的“贪腐零容忍”政策使得公职人员哪怕接受一杯咖啡、一盒香烟、一顿饭都可能入罪判刑，一旦因贪腐坐牢，就很可能失去所有养老金，真正做到了“让腐败者在政治上身败名裂、在经济上倾家荡产”。埃塞俄比亚对贪腐惩罚力度更为严苛，不论受贿金额多寡（有时仅相当于数百人民币），只要被举报，都是“先抓后审”，一旦查实被判刑20—30年也不足为奇。

二是“格外关照”公职人员和高层政要，一旦查实“罪加一等”。

不少国家将惩罚公职人员贪腐作为重中之重，以此在全社会形成强大震慑效应。澳大利亚明确规定高官犯案比普通公务员“罪加一等”，如前议长斯利帕就因谎报出租车费被从重判处五年徒刑。古巴共产党一位普通人事干部曾因受贿十美元被劝退党，古共六届三中全会决定贪腐人员一律开除出党，而此前只对犯叛国罪等严重罪行的党员才予以开除党籍处罚。匈牙利青民盟政府更是出台“狠招”，立法授权政府使用间谍手段搜集官员贪腐渎职信息，官员若不同意接受这种监督即被自动解职。

三是“刨根问底”追究连带责任。

即便本人未直接涉嫌贪腐，只要家属和身边工作人员犯罪也难逃干系。新加坡人民行动党规定，不仅要在刑罚和经济上严惩党内贪腐者，其上级也要承担“连带责任”一并受罚。越共规定，因腐败问题造成严重后果的地方和单位，不管领导者是否参与其中，都要追究党委主要领导人的法律责任和纪律责任。正是这种现代“连坐”机制，迫使公职人员不仅要严于律己，更要对下属和亲属严加管教，无形中扩大了反腐制度的威慑范围。

四、几点认识与思考

一是抓住腐败根源和“人性弱点”立法，是编织反腐制度网络的关键切入点。

腐败根源有很多，从政治学角度讲是“绝对权力导致绝对腐败”，从经济学角度讲是“公共权力干预经济活动造成寻租”，而从人性角度讲则是“人类原始贪婪欲望”。从各国成功经验看，一方面是通过全方位立法强化对公权力约束，减少寻租空间;另一方面尽可能加大犯罪成本，把握人类“趋利避害”和“理性计算”的本性来抑制腐败冲动。尽管也有不少国家将职业规范、道德标准甚至党性要求作为补充，但刚性的“制度反腐”仍是主渠道，且远比“道德式反腐”、“运动式反腐”和“教育式反腐”有效得多。

二是确保反腐立法范围的严密性、内容程序的严实性、惩戒后果的严肃性，是编织反腐制度网络的三大重点方向。

构建反腐制度网络不仅要有外在框架，更要有实际内容。可视的规章制度、可行的操作程序和可信的惩戒威力这三者缺一不可。很多国家不仅有各层级、各领域的反腐立法，也有一一对应的反腐机构设置;不仅有宏观的原则规定，更有微观的程序设计和精准的量化统计;不仅有书面的条文阐释，更有将之有效转化为惩戒后果的手段工具。从而实现反腐制度的可读、可用、可信，避免陷入“制度越来越美，现实却越来越糟”的反腐悖论。

三是与其他制度配套联动，方能营造反腐制度良性运作的大环境。

作为国家制度的一部分，反腐制度的有效运行离不开国家整体制度环境，编织反腐制度网络需要通盘考虑和整体设计。一些做得比较成功的国家，在构建反腐制度网络时旨在反腐又超越反腐，注重反腐制度与政治、经济、社会各领域体制改革的配套联动，为反腐制度运行创造良好宏观环境。美、德、日、加等发达国家或通过完善现代文官制度来避免“以人代政”、“以人代法”的弊端;或出台政党法、议会法、军队法和公司法等来强化权力平衡;或调整产业政策、改革行政审批来提升市场运行透明度，压缩寻租空间;或加快完善审计和财务税收体制，为发现、核查及惩戒腐败提供各种“利器”。而一些后发国家或转型国家，虽然反腐法律“汗牛充栋”，但政治经济体制改革滞后、金融财务和税收审计等环节漏洞较多，导致反腐法律实际运行效果不佳。可见，只有实现各领域制度体系的联动配套，才能避免反腐制度运行陷入“独木难支”和“孤掌难鸣”困境。

四是构建反腐制度网络是一个不断完善的动态过程，不能一蹴而就，也非一劳永逸。

腐败现象是人类社会通病，能否编织成熟有效的反腐制度网络并不完全以国家制度、发展水平、治理方式和文化背景为标准。卢旺达虽属欠发达国家，但反腐制度运行良好，国家清廉指数不仅在非洲，在全球也排名靠前。而一些发展中国家虽继承西式制度衣钵，但有法不依、执法不严、有罪不罚现象却十分普遍，反腐制度自然形同虚设。即便在反腐制度较为成熟的发达国家至今也仍存结构缺陷。美国19世纪末通过制度安排摆脱了历史上“最腐败时期”，但时至今日，“金钱政治”、“游说政治”、“选举腐败”、“议会腐败”等“体制性腐败”仍大量存在。芬兰虽系全球清廉典型，但至今仍未将“利用个人影响力干预决策”的腐败行为入罪。就连代议制民主最为成熟的英国，也受“议会至上”传统和特权思想影响，导致议会财务制度长期封闭运行，议员“报销门”腐败现象屡禁不止。可见，编织有效的反腐制度网络绝非“一锤定音”，无论是发达国家还是发展中国家，都必须意识到腐败问题的长期性和复杂性，在构筑反腐网络方面做好长期攻坚准备。

（作者单位：中共中央对外联络部研究室）

（责任编辑：魏银萍）