对话郑秉文：养老制度仍需深度改革

张岩

这次养老金并轨改革旨在实现政策平等和制度平等，但这并不等同于退休养老待遇整体水准实行“大锅饭”和“平均主义”。

养老金双轨制的终结顺应了民众对社会公平的普遍期待，但是制度上的并轨远不等于退休待遇的简单拉平，行至这里，只是改革的开始而非完成。本刊记者专访社保行业权威之一、参与养老金改革政策制定的中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文，力图从顶层设计的角度解读此次并轨改革。

中国报道：城镇职工养老保险与机关事业单位退休金的双轨制多年来饱受诟病，为什么拖了这么久才要改？

鄭秉文：其实，由于历史等原因，世界主要发达国家实行的普遍都是公职人员享有特权的碎片化养老保险制度。德国建立这种制度已有125年的历史，其他欧洲发达国家也都有100多年的历史。中国真正建立社会保障制度是从上世纪90年代初开始的，只有20多年的历史。发现它存在问题是在近十年，当时较为突出的是便携性不好，跨地区劳动力流动存在障碍。同时，碎片化导致制度的财务状况逐渐出现失衡趋势，地区间收入差距不断扩大，支付能力差距也越来越大。最严峻的是地区之间、行业之间、部门之间的差距越来越大，其中尤以机关事业单位与企业之间的养老金待遇差距最为明显，社会质疑声音越来越大。近些年，几乎每年都会提到这项改革。但是由于决心不大、力度不强、策略不够、执行不到位等原因，在并轨改革上确实出现了拖延和停滞。

与西方发达国家100多年的历史相比，我们的政府解决问题是很迅速的。但是和我们自身相比，确实还有拖沓的地方。与西方国家政府主导改革不同，我国是在巨大的社会压力推动下，倒逼政府对碎片化的双轨养老制度进行改革，这与我们的传统文化“不患贫而患不均”有很大关系。所以，改革路径和制度设计等，都要考虑到国情、文化背景和历史传统。

中国报道：在您看来，此次全面的、动真格的养老金并轨改革，动力来自哪里？

郑秉文：在我看来，动力首先来自“全面深化改革”这六个字，就是来自十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，这是一个改革的丰碑，它实事求是，不拘一格，充满担当，是一个具有历史意义的重要文献，它对中国改革开放的伟大贡献必将载入历史史册。 其次，动力是来自这么多年来社会舆论对养老金双轨制不公平的质疑和批评，这既是一个巨大的社会压力，也是自下而上的一个改革动力。最典型的是人民网每年2月举办的“两会调查”，2010年至2013年“社会保障”连续四年位居网民关注的榜首。绝大多数网民都认为应该立即废止退休双轨制，刻不容缓。再次，动力还来自以往两次并轨改革的经验教训。第一次是上个世纪90年代中期企业养老保险制度改革，有2000多万事业单位人员也加入进来，但由于历史的局限性，没有一揽子顶层设计，他们只是参加了缴费，但养老金计发方式没有参加改革，成为“半拉子”改革。第二次改革就是2008年启动的五省市事业单位养老金改革试点，由于采取具有中国特色的局部试点和没有完整的一揽子设计等原因，这轮改革也是无果而终。这次第三轮改革采取的“一个统一”和“五个同步”的思路实际就是在总结前两次改革经验教训的基础上得出的，否则就没有这个壮士断腕的改革决心和改革思路。

中国报道：此次国务院印发的《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》中，提到“增量改革、平稳过渡”，在执行过程中要如何实现？

郑秉文：这次改革和以往不同，可以说是一次真正的改革。机关事业单位基本养老保险基金单独建账，与企业职工基本养老保险基金分别管理使用。缴费办法参照城镇职工养老保险，采用了完全一致的标准和缴费比例。在政策制订上，国家财政肯定要给予支持。另一方面，在新退休人员即“中人”的养老金待遇水平上，在一段时期内，必然出现一个“洼地”，这是养老金改革和转型过程中都不可避免的一个“世界难题”。这次的改革方案说将会采用发放过渡养老金的办法实现平稳过渡，不会让机关事业单位退休人员的养老待遇发生太大的变化，而是能基本维持原有待遇。在这一点上，1997年企业职工养老保险改革时也同样是采取过渡性养老金办法的。

关于为什么要单独建账，也就是社会上所说的“并轨不并池”，原因很简单，目前企业职工养老保险不是中央来统筹，而是地方各自统筹，这样就形成了东南部发达地区社保统筹基金部分有结余，而一些西北不发达地区却收不抵支的情况。全国有一半省份收不抵支，一半省份有盈余。这种条件下让机关事业单位单独建账，目的是防止企业职工有误会，以为机关事业单位会“吃”他们的养老基金。其实，如果统筹层次提高到全国水平，机关事业单位应该加入到全国一个大池子里去，这才是“大数法则”的优势。

另外，这次养老金并轨改革旨在实现政策平等和制度平等，强调政策统一和制度统一，但这并不等同于退休养老待遇整体水准实行“大锅饭”和“平均主义”。

中国报道：就在1月14日国务院下发改革方案之后，紧接着又发布了机关事业单位工资调整方案。社会普遍把两者联系起来，认为调整工资是在弥补个人缴纳养老保险的损失，果真如此吗？

郑秉文：应该说这次工资调整和养老金并轨没有直接关联。改革开放以来，我国一直都致力于完善国民收入分配制度，提高居民的工资水平。连续30多年来，全社会平均工资涨幅为14.4%，机关公务员和事业单位工作人员的工资涨幅理应赶上平均涨幅，享受国民经济发展的成果。但事实是，机关事业单位很多年来并没有涨工资。即便没有这次并轨改革，给他们涨工资也是符合情理的。

中国报道：虽然我国社保缴费率水平很高，但是我国企业职工养老金替代率普遍在50%以下。那么并轨之后，机关事业单位的替代率会是什么样的水平呢？

郑秉文：替代率的真实含义，是在退休的第一年拿到的退休金额度是多少，随着时间的推移，拿到的金额一年比一年低，很少有国家是一年比一年高的。

那么，到底如何比较和看待企业和机关事业单位的替代率？养老金来自缴费收入，替代率来自缴费率，或说缴费率对替代率有决定性作用。目前的城镇职工养老保险因为存在名义缴费率和实际缴费率，也就相应有了两个替代率：一个是“缴费替代率”，就是用养老金除以缴费的基数，替代率很高，接近70%。理论上讲，应该使用这个概念。而由于企业缴费时存在压低基数的情况，计算替代率时就使用了真实的低基数，也因此这与大众用感受来衡量的数值相差很远，社会和舆论难以接纳。还有一个就是“平均替代率”，是用养老金除以社会平均工资，目前在45%至50%。这种算法是社会容易接受的，久而久之，约定俗成，也就这样用起来了。

概括一下，没有按照真实工资基数足额缴费，但是计算替代率的时候却只能按照足额缴费计算。低额缴费，高额计算，由此导致出现“替代率悖论”：在大家眼里，缴费率太高，而替代率太低。所以，参保人就认为不该足额缴费，否则就是吃亏，于是，就形成了恶性循环。对这个悖论，没人愿意去解释，所以，单方面埋怨政府，也是不公平的。

机关事业单位此次并轨后，如果基本养老保险能够足额缴费，缴费替代率与平均替代率十分接近，替代率水平就有保障，大约能接近70%。同时再加上职业年金的部分，退休待遇水平应该和现在不会有太大差距。如果资本市场很好，职业年金投资收益率很好，二者合计甚至高于现在。

中国报道：改革后，机关事业单位既要为员工缴纳20%的养老保险，还要为员工缴纳8%的职业年金，但它们大多靠财政拨款生存，改革是否会给它们带来沉重的经济负担？

郑秉文：全国机关事业单位员工有4000万人，如果把这28%都累计起来，可达五六千亿，这确实是一个很大的数目。作为学者，我估计基本养老保险中20%的部分由国家来支付是不成问题的。因此，在制度初创时期内相当长一段时间，基本养老险基金池将迎来净收益期、净累积期。问题主要在于由单位支付的8%的职业年金，如果为了减缓财政压力而采取记账式的方式，长期看是不利于制度建设的。政府雇用公职人员，就应该给他们良好的保障，让他们更忠诚于自己的职务和国家，这是政府本身就应该承担的成本。

中国报道：为了提高参保人的积极性，进一步完善目前的养老制度，您从专家的角度有何建议？

郑秉文：十八届三中全会有一个重大变化，就是针对现行的统账结合制度，提出完善个人账户制度，增强多缴多得的政策性激励。此前曾经提出的将个人账户做实，由于在东北三省试点并不成功，所以不再提了。现在要做的是，把养老保险的个人账户做成一个记账的载体和凭证（名义账户NDC模式）。而对参保人的激励办法，就是扩大个人账户的比例，增强缴费积极性。同时，最好能借着此次并轨改革的契机，依照三中全会全面深化改革的精神，把现行的养老保险制度同步做一次深度改革，让目前的制度和政策进一步完善。当然，中央对此的部署很可能是分两步走的：第一步是让机关事业单位先并轨加入进来，第二步是集中精力完善现有的制度。