近百亿安居工程款去哪儿了？

乔宠如

“住房问题是重要的民生问题。”

2007年，国发24号文件以此语开篇，开启了全国上下大规模建设保障性住房的两个“五年”。

城市棚户区、农村危旧住房被推平，廉租房、公租房、经济适用房拔地而起；“十一五”期间，中央累计安排保障性安居工程专项补助资金1336亿元，1500万户城镇中低收入家庭住房困难问题得到解决；《“十二五”规划纲要》更是明确提出，2011-2015年，全国将建设保障性住房、棚户区改造住房3600万套，确保20%的城镇中低收入住房困难家庭实现住有所居的目标。

然而，就在不久前，国家审计署发布的2014年城镇保障性安居工程跟踪审计结果公告却显示：近百亿安居工程款遭到挪用或套现。

保障性住房资金使用的种种问题被摊到了明面上，网络舆论一时炸开了锅。保障性安居工程资金流向何处？保障性住房又到底保障了谁？

新乡棚户区改成了烂尾楼

抗美援朝老兵陈同锁不知道，他还能等待几个6年。

陈同锁的家，位于河南省新乡市牧野区荣校路中段荣军棉织厂家属院。由于年久失修，这片始建于上世纪五六十年代的住宅楼群，早已破败不堪，部分墙体甚至出现了裂缝和倾斜。用当地居民的话说：“抬头可见日月，低头可见老鼠穴。”

几经呼吁奔走，2009年，新乡市政府将该家属院改造列入当地危旧住宅区拆迁改造范围。摘走项目的河南新基房地产开发集团有限公司（下称“新基公司”）承诺，将建设6栋多层和6栋高层住宅，并在3年内完成改造项目。

然而，经过6年多的漫长等待，名为“鹭苑小区”的改造项目居然还未完工。根据开发商新基公司今年6月向涉事业主出具的一份承诺书，该改造项目至少还有6栋楼尚未竣工。而已经完工交付的房屋，也“根本达不到交房标准”，业主代表刘先生愤怒地告诉《经济》记者，已经建成的楼中，连最基础的下水管网都没有，小区到处都是垃圾。

而此时，年过九旬的陈同锁恍然发现，他昔日的老战友、老朋友们，已有十几人相继去世。他也不知道，自己还能不能住进新家。

开发商隐现“红顶”

记者在新基公司的官方网站上看到，该公司具有国家二级房地产开发企业资质（允许承建25万平方米以下的地产开发项目），下设7家分公司，位于荣校路中段的新基鹭苑正是其第二分公司正在实施的项目。

新基公司在该项目说明中写道：“新基鹭苑项目位于荣校路中段，是新乡市特困户群体最多，拆迁难度最大的棚户区改造项目，占地62.1亩，总建筑面积10.35万平方米，计划建成六栋高层和六栋多层，为近千户困难家庭实现安居梦想。”

“找政府找了无数遍。但是政府说，这个是企业的个人行为，我们也没有办法管。企业说是政府的补贴款没到位；政府却说已经给过了。两边互相推。我们老百姓实在是不知道找谁反映。”刘先生说，自从开发商出现拖延交房的情况后，他们曾多次向政府部门寻求帮助。

他同时向记者透露：“开发商和牧野区政府的一把手是亲戚。”

记者查询河南省企业信用信息系统后发现：河南新基房地产开发集团有限公司成立于1998年，注册资本5000万元，经营范围为房地产开发、售卖、物业管理、建筑材料、零售、园林绿化和装饰工程（凭有效资质证经营），法定代表人罗全高。

而罗全高本人，同时也是河南省劳动模范、新乡市人大代表。2005年年初，罗全高及其团队受新乡市政府委托，承建了新乡当时规模最大的经济适用房项目——星湖花园，并因此项目于2006年、2007年和2008年连续获得新乡市建筑工程优质主体小区的荣誉称号。

可以肯定的是，新基公司确实承接了新乡市部分保障性住房项目，并因此颇受好评。

但在刘先生看来，最起码，政府对于此类拆迁安置有监督监管的责任。“他们做到了吗？”刘先生反问道。

实际上，地方政府对于鹭苑小区不可谓不关注。从公开的新闻报道看，2011年9月，住房和城乡建设部标准定额司赵毅明处长率高层混凝土结构工程执行工程建设标准检查组特意从郑州前往新乡，对新乡新基鹭苑、惠民馨苑两个棚户区改造建设工地进行了实地检查；而2014年4月，新乡市副市长刘森也曾带领市房管、住建、规划、土地等有关单位及各区负责人，前往新基鹭苑等棚户区改造项目进行考察……

即便如此，新基鹭苑还是成为了工期拖延6年之久、迟迟未能竣工的“烂尾楼”。

相关领导接连落马

就在鹭苑小区业主们焦灼等待搬入新居的6年间，新乡市主抓市区危旧住宅区拆迁改造（也即棚户区改造）的13位领导中，已有5人接受调查甚至入狱服刑。

2009年3月，原荣军棉织厂的离退休干部、职工向新乡市政府提交了一份反映家属院危旧住房现状及拆迁面临实际问题的书面材料，时任新乡市副市长的贾全明将其批转市房产管理局了解落实。

新乡市房产管理局在反馈中写道：“原荣军棉织厂家属院职工反映的情况属实……该家属院与白鹭化纤集团包装制品厂（即原荣军棉织厂——记者注）厂区的土地已经挂牌出让，项目名称为鹭苑小区，具体由河南新基房地产开发公司开发建设，家属院改造已列为我市危旧住宅区拆迁改造范围。鉴于上述情况，该家属院拆迁改造具体可按照《新乡市人民政府关于加快市区危旧住宅区拆迁改造的实施意见》（新政2008 [2]号）执行。”

正是这份实施意见，将市区危旧住宅区拆迁改造工作划分为6个部分，并点明了各部分工作具体负责部门和13位负责人。

这13人中：市城乡规划局原副局长杨利明利用职务便利收受贿赂70万元，被判处有期徒刑10年零6个月（2011年）；市卫滨区委原书记刘溢功受贿243万元，被判处有期徒刑12年（2012年）；市国土资源局原副局长赵世军由于受贿和挪用公款罪，被判处有期徒刑15年（2012年）；市房产管理局原局长魏尚志收受贿赂、贪污、违反廉洁自律规定遭到“双开”，并接受司法机关调查（2014年）；市建设委员会调研员、推进危旧住宅区开发改造工作办公室主任窦敬，也于2015年8月被市纪委通报其涉嫌严重违纪，正在接受调查。

除了以上5人外，新乡市原副市长贾全明也因涉嫌受贿罪被河南省人民检察院逮捕（2014年）。

新乡并非个例，资金管理存在漏洞

尽管我们无法断定，上述6人的落马与新基鹭苑项目有关，但这至少说明，保障性住房建设、资金管理确实存在制度漏洞。

根据媒体的公开报道，陕西渭南、内蒙古包头等地也分别出现过“棚改房”、“经适房”最终烂尾的现象。

与此同时，保障性住房遭空置和“骗住”也绝非罕事。2014年，仅在四川省，就有超过4万套已建成的保障性住房空置超过一年，有2815户保障对象不再符合条件但仍违规享受保障性住房或货币补贴，2430个家庭虚报资料骗取住房保障待遇。

《经济》记者还特别注意到，在国家审计署近日披露的违规使用保障性安居工程资金的案例中，大多数违规企业都具有政府背景。其中，违规使用金额最大的一笔，来自大连普兰店市建设投资有限公司。这家国有独资企业，将应当专项用于安居工程项目的企业债券资金7.35亿元出借给普兰店市财政局，而公司法人正是普兰店市副市长汪家林。

凑巧的是，案例中套取资金数额最大的一笔，也来自具有政府背景的国有独资企业。据审计署披露，贵阳市公共住宅投资建设（集团）有限公司通过与施工单位签订虚假合同、办理虚假验工的方式，套取住房公积金贷款、银行贷款等专项资金3.27亿元用于公司经营，甚至为其他公司垫资。而该公司原董事长强仕超曾任贵阳市住房和城乡建设局常务副局长，并于今年7月涉嫌严重违纪接受调查。

保障房烂尾、空置甚至遭到骗住，建设资金被挪用、套取，明明是惠及民生的大好事，却偏偏变成了坏事。那么，到底怎样做才能保证“把好事做好”、保证保障性住房不“变味”？

保障房怎样才能不变味？

中国社会科学院城市与房地产研究室主任倪鹏飞告诉《经济》记者，我国之所以决定完善住房保障制度和加大保障性住房建设，有其特殊的历史背景。

“1998年住房制度改革后，由于住房制度本身设计以及配套的土地、财税、金融制度均存在一定的问题，中国城镇居民住房存在商品化过度和保障性缺失的问题。到了2008年，一方面，城镇居民住房保障比例下降到5%左右，另一方面，房价快速上涨将广大的中低收入阶层排斥在市场之外。”保障性住房建设也由此兴起。

随之而来的，就是保障性安居工程资金遭到违规使用等种种问题。因此，从2012年开始，审计署每年都会对上一年度全国城镇保障性安居工程资金进行审计，而随着安居工程的盘子越来越大，审计结果也愈加触目惊心。2011年违规使用资金29.55亿元；2012年翻了一倍，达到57.99亿元；2013年和2014年，违规使用金额均超过了90亿元。

国家审计署社会保障审计司的相关负责人在分析2014年城镇保障性安居工程跟踪审计结果公告时称：“安居工程资金筹集渠道多，相关部门在审批上存在疏漏，资金拨付后跟踪管理不到位，监管机制不健全，导致一些地方套取挪用资金。”在这种情况下，我们又该如何保证保障性安居工程不“变味”呢？

引入“大数据”，加强资格审查

把好“准入关”是住房保障管理的首要任务，也是检验住房保障是否真正落实到了需要保障家庭的关键。

在今年的报告中，审计署披露2.06万户不符合保障条件的家庭以不实材料申请并通过审批，违规享受保障性住房配租（售）1.02万套、住房租赁补贴等货币补贴2191万元。同时，有2.34万户收入、住房等条件发生变化不再符合保障条件的家庭，未按规定及时退出，仍享受保障性住房1.53万套、住房租赁补贴1421万元。尽管金额不算多，但涉及人数之众也足以令人心惊。

在住建部政策研究中心主任秦虹看来，由于家庭收入、住房等经济状况信息平台未建立、多部门联审机制未有效运行、经办管理机构审核把关不严等，部分地区住房保障分配审核不严格。

国家审计署社会保障审计司的相关负责人也提出，目前我国住房保障资格准入和退出审核机制仍不健全。申请对象的家庭住房、收入等经济状况信息涉及房产管理、公安、人力资源和社会保障、工商、税务、金融等多个部门和单位，相互之间的信息共享还存在壁垒。一些地方尚未真正建立完整的家庭经济状况信息审核平台，以信息化管理和信息共享为主要特征的现代管理手段尚未充分运用，住房保障待遇经办管理仍以申请对象自行申报和基层人工审核为主，导致住房保障分配信息不对称，保障对象有进有出的动态管理机制不能正常建立。

针对上述情况，国家审计署建议各级政府加快推进建立保障对象家庭经济状况信息审核平台，真正建立多部门数据共享机制，引入“大数据”监管手段，严格住房保障资格准入和退出审核管理。

借鉴商品房开发，引入封闭账户

国家审计署社会保障审计司的相关负责人还提到，安居工程资金筹集渠道多，相关部门在审批上存在疏漏，资金拨付后跟踪管理不到位，监管机制不健全，是导致一些地方套取挪用资金的首要原因。

实际上，据记者了解，仅廉租住房一项的资金来源，就至少涉及4个方面：各地财政安排的资金；住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用之后的全部金额；土地出让净收益的10%以上；对中西部财政困难地区，通过中央预算内投资补助和中央财政廉租住房保障专项补助资金等方式给予支持。

据不完全统计，保障性安居工程建设和资金管理至少涉及财政、发改委、住建委、社保、民政等部门，如果再考虑到从中央到省、市、县区各级地方政府的纵向管理，资金管理的难度确实不小。

在这种情况下，清华大学房地产研究所所长刘洪玉告诉《经济》记者，可以向一般商品住宅开发项目取经。“期房预售同样会牵涉到预售资金的监管问题。保障性住房项目也可以借鉴类似经验，建立基于项目的封闭账户，该账户的资金在项目没有建成交付使用前只能用于项目开发建设成本支出。”

保障房建设需更有针对性

“我国‘十二五’期间的保障性住房建设是从上到下的中央指令性计划指导，基本上解决了总量的问题，但接下来的‘十三五’期间，就要转变为从下到上的以城市住房保障需求为导向，中央对各地保障性住房建设提供差异化指导和支持，提高保障性住房供求匹配的程度，进而提高保障性住房政策的有效性。”刘洪玉说。

倪鹏飞也深有同感。他说：“不同地域和不同等级的城市，因为各地区的保障房存量比例不同，人口聚集和增长的幅度不同，保障房比例和建设规模也应有所不同。一般来讲，一线二线城市需求量大而供给不足，三线、四线相对较小供给充裕，甚至一些县镇不需要保障房但却被分配建设。”

其次，不同类型的保障性住房各有优缺点，不同地区在各类保障性住房选择的比例上也应不同。

他告诉《经济》记者，租赁型保障房有利于控制应保居民的规模，有利于尽快实现应保尽保，解决运行和监管成本高以及政府负担重的问题；购买型保障房不利于控制应保居民的规模，不利于尽快实现应保尽保，能够避免运行和监管成本高和政府负担重的问题。“大城市应以租赁型保障房为主，小城市应以购买型保障房为主，应根据实际需求扬长避短。”

最后，在保障性住房的对象方面，倪鹏飞认为，全部城市居民即城镇常住人口都应该根据收入、资产和住房状况，纳入住房保障的考量范围。“目前多数城市仅将户籍人口家庭作为享受保障性住房考虑的范围，造成保障性住房建设表面上出现过剩，实际缺口很大的问题。”