河南县官“赶考”美丽乡村

潘慧琳

编者按：

十八大报告提出：“要努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”要实现美丽中国的目标，美丽乡村建设是不可或缺的重要部分，要实现十八大提出的美丽中国的奋斗目标，就必须加快美丽乡村建设的步伐。

自“美丽中国”概念提出以后，各级政府十分重视“美丽乡村”建设工作。近年来，中央一号文件中又将建设“美丽乡村”作为奋斗目标，要求“开展村庄人居环境整治。加快编制村庄规划，推行以奖促治政策，以治理垃圾、污水为重点，改善村庄人居环境；制定传统村落保护发展规划，抓紧把有历史文化等价值的传统村落和民居列入保护名录，切实加大投入和保护力度”。全国各地再次掀起建设“美丽乡村”的浪潮。

从2013年起，河南省启动“美丽乡村”建设试点工作，重点培育建设美丽宜居小镇、中心村及特色村。就是政府给符合条件的镇、村拿钱，用来完善基础设施，健全公共服务设施，推进环境综合整治。而这些钱如何分，河南省探索采用竞争立项模式，选取试点项目、分配财政资金。这一模式，被新华社称为“河南财政拨款由‘人分钱’向‘制度分钱’转变”，并称这种分配方法提高了财政效益和预算透明度。

三年来，河南省投入“美丽乡村”财政资金59亿元，选定并实施的“美丽乡村”建设试点项目共430个，整合其他相关财政资金、撬动引领社会资金约260亿元。

“美丽中国”少不了“美丽河南”，“美丽河南”更缺不了“美丽乡村”。“今后省里还会继续推进‘美丽乡村’建设，财政资金的分配机制也会不断完善。”河南省财政厅副厅长、河南省农村综合改革工作办公室主任张中亮说，财政部门会把有限的资金，最大限度地用在改善农村基本民生条件、提升农民生活品质上，逐步在全省建成一批基础设施便利、产业特色明显、生态环境优美，宜居、宜业、宜游的美丽乡村。

县官“赶考”“抢”资金

2015年7月8日一早，河南省56个县（市）的县长、副县长或县级市市长、副市长聚集到郑州“赶考”。到底是什么考试能这么有魅力，让众“县官”如此上心？原来他们都是来参加“河南省2015美丽乡村建设试点项目答辩会”的。这场答辩会，决定着“县官”们带来的项目能不能纳入今年的“美丽乡村”建设试点名单。按照相关文件，今年原则上乡镇政府所在地项目省级补助资金不超过1000万元，中心村项目不超过300万元。如果“考”得好，他们就能给县里群众争取到真金白银的资金支持。

上午8时，郑州市迎宾路上一栋机关楼的6楼，会议室里气氛紧张。县长们一个个接受专家询问，好像参加毕业答辩的大学生一样。

新密市常务副市长辛绍河，是第一个上场的“考生”。他要在3分钟内介绍其带来的河西村“美丽乡村”建设项目，还要在5分钟内回答两个考官提出的问题。

旁边的桌子上，放着一面铜锣，时间一到，计时员就会敲响铜锣，无论辛绍河说没说完，“考试”就会结束。

汝州市副市长张剑奇与3位工作人员登场后，各就各位。张剑奇对“汝州市临汝镇美丽乡村项目”做陈述，着重介绍了临汝镇的优势和项目特点。很快，计时员敲锣提示时间仅剩1分钟，“我再给专家表个态。”他加快语速，“俗话说‘三分建、七分管’，如果争取到资金，我们一定落实配套资金、加强监管！”

评委提示他进入答辩环节，可以选择自己回答或由助手回答。“我自己答。”张剑奇显得胸有成竹，他的问题是“如何发挥财政资金‘四两拨千斤’的作用”，“为项目找资本，为资本找项目，我们将做到……”他应答如流。

答辩者一般是县长或分管副县长，负责3分钟的项目陈述并回答评委提问。答题时，他们可向由财政局局长、镇长等构成的“智囊团”“求助”。

据悉，河南省财政厅组织专家对185个申报2015年“美丽乡村”建设试点项目进行了评审和现场答辩，其中，对88个通过专家评审环节的上年度“美丽乡村”项目绩效考评结果为优秀的县（市、区）的申报项目，免于现场答辩，直接纳入试点；62个项目参与了现场答辩。

多中选好，好中选优，这次“考试”不简单！众多申报“美丽乡村”建设试点的县（市、区），经过省财政厅组织专家评审，入围现场答辩。然后，根据专家评审打分和现场答辩情况，省财政厅按综合得分高低排出名次，在省财政厅网站上公布，大家伙儿都没有异议，才最终确定作为“美丽乡村”建设试点。

如此“分钱”从何而来

2013年，河南省启动“美丽乡村”建设试点工作，这事儿马上就引起了各县市村的关注。各地都想争取到宝贵的启动资金，把自己的家乡建设得更美丽。“僧多粥少！”几亿元，本来不算一个小数字，但放在这么多竞争者面前，还是太少。

“撒胡椒面显然不行。”河南省财政厅副厅长、河南省农村综合改革工作办公室主任张中亮认为。过去这种分配方式不透明，大家感觉不到公正，“跑部钱进”的做法诟病太多、怨言太多，也不符合十八届三中全会关于增强政府公信力的精神。

那怎么办？考试吧！“谁行谁不行，通过公开竞争的方式来评选。”张中亮说，公开竞争的方式，透明、公正，不但能够发挥出财政资金的最大效益，而且能够让大家伙儿心服口服。

河南省财政厅基层财政管理处处长、河南省农村综合改革工作办公室副主任陈霞光告诉记者，三年来，河南“美丽乡村”项目创造的“分钱模式”形成了固定流程。想要“争”到钱，必须经过6个环节。这6个环节是：项目申报、资格审查、专家评审、现场答辩、综合评定及立项公示。“每个环节都会有项目被淘汰。”

“我们的环节设置在实践中不断完善。”河南省财政厅农村综合改革工作办公室副主任樊晓说，三年来，投入力度不断增加，还引入绩效激励因素，根据以往“美丽乡村”建设试点开展的情况进行绩效激励，对前两年干得好的县市，一是奖励1个申报指标，二是今年申报的项目，通过专家评审环节后，可免现场答辩，直接纳入试点。

“我们县就是免现场答辩的，直接纳入试点。层层过关，真是不容易啊，我们抱着的心态是胜固可喜，败亦坦然。公开透明的竞争方式、严格的程序，虽然不容易，但大家伙儿心里舒坦，让我们觉得即使输了也服气，用好财政资金的责任感也增强了。”孟津县县长宗国明说，“值得庆贺的是我们今年过关了，也算我们的努力没有白费。”

以前大家“争钱”时都说自己有用、能用好，但谁最好，没有透明的平台在阳光下比较。以往的“平均分配”抑或“跑部钱进”的方式，都凸显出财政分配的弊端，“采取竞争性的机制，使这些竞争处于民众的监督之下，将有利于打造阳光财政和透明政府。”财政部财政科学研究所副所长、研究员白景明表示，竞争压力“倒逼”市县主动作为，不再拍脑袋决策搞形象工程，而是认真研究政策，严格选择试点，真正推荐出一批好项目参与竞争。

规范程序，确保资金落实到位

钱是到手了。可是如何保证专项资金的落实，这是很多人都关心的问题。“我们对‘美丽乡村’建设过程全程跟进、时时督察，对资金使用情况、配套资金到位情况等进行全面‘考试’，不及格时还要作出相应处理。并且建立了对‘美丽乡村’建设项目的年终绩效考评系统，干得不好，或将启动相应追责机制。”樊晓在接受本刊记者采访时一语中的。

樊晓说：“目前，国家对农村的投入远远不能够满足农村的需求，所以现在有很多村子几年都轮不到一个项目来修村里的路，一旦有点钱能给村子做事情的话，很多人都在盯着这个钱，况且这个钱来之不易，由政府部门、村民代表等方面组成的监督系统多方作用，他们一定会想办法把钱用好。”

“程序如此严格，争取资金如此困难，好不容易争取来的钱，谁敢动一分一厘？再说，这些钱都是在大家眼皮子底下‘争’来的。”在财政厅网站看到自己的县名列其中后，宗国明激动地给记者打来电话。

当记者问到大家所担心的资金层层被克扣问题，樊晓说：“过去个别地方可能存在这样的问题，但现在已大为改观，因为现在党风、政风有大的好转，问责也非常严厉，而且审计、检查又非常频繁、深入，一延伸检查都检查到村里去了，而且处理了很多的人。有些地方甚至出现一些乡村、包括县对省里下达的资金特别重视，就是因为要了这个资金就要费很大的精力把这个钱用好，如果这个钱用不好，上级可能就要问责，所以现在一些地方上项目非常谨慎，但是从这个层面说明一个问题：我们的干部不敢随便乱动钱。所以大家所担心的资金被克扣的情况，现在几乎不会发生。”

“一些小项目上的漏洞被堵塞了，在大项目上更是如此，首先，问责非常严。现在下达到村里的钱基本都是专款专用。因为检查不但严格，还很深入，基于这种压力，地方也不敢乱用。有些财政结余几年的钱都花不出去，因为项目没实施，他们也不敢随便用。其次，这个钱是目前改变农村现状最急需的。现在的乡镇书记、镇长都想让家乡的环境得到改善，但苦于没钱。即使上面不给钱，还得想办法甚至把别的钱整合到一起搞基础设施建设，我们现在这个钱就是搞基础设施建设的。最后，事先控制。项目的确立是竞争立项，我们有一整套完整的管理办法。从2013年启动这项工作到现在，已经是第三年了，从项目的确立，到资金的拨付、使用，最后到验收，还有审计、检查，包括事前的控制，一系列做法已经规范成熟了。各地县委、县政府很重视这项工作，因为拿一千万元来搞基础设施建设对一个乡镇来讲是难得的机会。”樊晓说。

“‘美丽乡村’项目资金主要用于完善基础设施、健全公共服务、进行环境综合治理等，这些都是当今农村最需要解决的问题，任何人不敢也不可能在这个钱上动主意。”宗国明在接受记者采访时表示。

对于这块诱人的“大蛋糕”，很多人都流着口水，盼望自己成为幸运儿，而我国又是个人情社会，人情优势的特点就是在自己的生活环境和过往经历中缔结人缘关系，通过各自势力的互补，给予圈中人以办事方便。通常就是所说的“开后门”。对于这个问题，樊晓说：“第一年竞争立项，很多人都觉得可能是走形式，打招呼的、托关系的还有一些，我们顶住了压力。到第二年，就基本没这个问题了。今年的竞争立项，几乎就没有了，因为他们通过往年的结果知道这条路行不通，所以现在我们工作也轻松了。这说明了大家对这种机制的认可，客观性显现出来了。如果大家认为不客观，他们还会找。这个工作纯粹是从项目准备的实际情况来评判的，这种机制和系统，没有人为的因素，我们控制不了结果，决定了你行就是行，不行就是不行。”

如何看待这种“分钱”模式

辉县市市长张星吉表示，公开透明的竞争方式，让决策者更清晰地了解基层项目。滑县县长陈忠则认为：这种模式，激励基层变“要我干”为“我要干”。

“迫于竞争压力，市县政府和相关部门主动转变职能，不再拍脑袋决策搞形象工程，而是认真研究政策，严格选择试点，真正推荐出一批好项目参与竞争。”有“县官”发自肺腑地说。

白景明表示，竞争性分配资金减少了自由裁量权，提高了社会公众、专业人才在财政资金分配管理中的参与程度，有效破除了过去对财政拨款分配方式不透明、不公开的诟病。

据河南省财政厅相关资料显示，通过三年的尝试，变资金的“撒胡椒面”为集中、重点投入，改变了项目散、乱、小等现象，探索和建立了以绩效考核为制度保障的“美丽乡村”建设试点工作体系。

目前，河南省在专项资金分配上运用这一模式，“美丽乡村”项目在专项资金分配上环节设置紧密、资金投入额度大、面向受众多，成为这一领域的模板。

面临的难题：规划

“科学规划是可持续发展的重要保障，是最大的节约。要把规划摆在‘美丽乡村’建设工作的首要位置，坚持先规划、后施工。‘美丽乡村’专项资金的去处已经不是问题了。我们现在做的这项工作，不是为了一个村、一个镇，我们是跳出圈子来看问题，比方说每一个村子的村支书、包括老百姓都会觉得本村的路该修，但作为河南的农业大省、农民大省，城镇化的任务非常重，而且城镇化的速度非常快，我们现在空心村消亡的速度特别快，所以我们现在面临的最大问题不是资金的问题，也不是建设和项目选择的问题，而是规划的问题。”陈霞光说，“把有限的资金用到实处，用到能够发挥持久效益的地方，这是关键，但这个关键直接涉及到的就是规划，也就是说，河南省哪些是相当长时间保留的村，哪些是近几年要消亡的村，那么，在近几年消亡的这些村，政府就不应该再大规模投钱了，投了钱就是浪费，你前脚建后脚拆。”

“我们目前的规划没有前瞻性，有些地市都不行，更别说乡村了。现在我们不光是财政，水利、农业、畜牧等所有的涉农部门向农村投入的资金都面临这个问题，规划不科学、不长效、不持久，尤其是农村基础设施建设。不是一张蓝图绘到底，而是一个‘长官’一个主意，换一任又一个主意，反正每个人来都要标新立异，要不就显示不出自己的能力。政府虽然也意识到了这个问题，但要做好这个工作，的确还有很长的一段路要走。”樊晓表示出了他的担忧。

对此，樊晓建议，要加强规划，首先要选准建设地点。在哪里实施较为恰当，应由乡镇超前提出分年度建设计划。“美丽乡村”，重在建设，美在特色。只有突出特色，彰显个性，才能使“美丽乡村”各具风采。“美丽乡村”建设的基本条件就是这个地方本来就美，重点是生态环境较好，村落整体看好。前提条件是群众积极性高，有较强的参与热情。在布局上重点考虑在集镇周边、交通沿线、景区周边，人口相对集中，有一定产业基础、示范带动作用明显的村民小组或自然村。在规划内容上根据各个项目的要求予以考虑。村规划师在进行规划时，需要摆脱模式化的思维，在尊重乡村的前提下，怀着敬畏之心，为乡村描绘发展路径。乡村不像城市那样需要层次分明的规划类别，一个乡村一个规划就能够解决全方位的问题。因此，乡村规划比城市规划更容易注入灵魂，这个灵魂就是乡村历史与自然交织的肌理。这个肌理的外表是乡村的动态风水，内在是乡村的静态文化。

未来：更多项目将由“人分钱”向“制度分钱”转变

这种由“人分钱”向“制度分钱”分配资金的尝试，在河南尚属首次。

十八届三中全会提出，推动政府职能转变，必须切实创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力。新华社就此事发表文章称：河南美丽乡村建设资金分配方法，开启了财政拨款由“人分钱”向“制度分钱”的变革，提高了财政效率和预算透明度。

“以后省里还会继续推进‘美丽乡村’建设，财政资金的分配机制也会不断完善。”张中亮表示，“要使钱都花在应该花的地方，起到示范性作用。”

据介绍，在资金到位后，财政厅还要对“美丽乡村”建设过程全程跟进、时时督察，对资金使用情况、配套资金到位情况等进行全面“考试”，不及格时还要作出相应处理。

这种全新的资金分配方式在省内也引起了一定反响。河南省工信厅办公室一负责人说：“我们每年也给符合条件的工业企业一定的补贴，现在，不少企业都提建议，希望工信厅也能采用财政厅的竞争方式，公开、公平竞争。我们正在研讨，看在哪些项目上可以采用这种方式。”

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专家从哪儿来

从前两年的“竞争分钱”过程来看，专家显得非常重要。在评审和答辩两大环节中，专家都担任给分重任，他们手中的笔画向谁，真金白银就拨给谁。

那么，这些专家从哪儿来？

“我们通过厅监督局从专家库随机抽选了相关专业的专家。”河南省财政厅基层财政管理处处长、河南省农村综合改革工作办公室副主任陈霞光说，这些专家先对申报项目进行评审，从规划设计等方面进行打分，并从高到低进行排序，按照1：1.2比例确定现场答辩环节的项目县。

如何保证公平、公正

为了保证评审的公平、公正，在评审活动开始前，专家评委都一直“蒙在鼓里”。

记者采访了多位参与评审的专家。“盲评！”他们异口同声，“在评审的前一天，我才接到省财政厅的通知，但评审啥、给谁评、在哪儿评，完全不知道。”此外，到了会场，专家们不仅要上交手机，还得接受统一的封闭管理，严格遵守《现场答辩评委守则》。

“抢”不到钱的该咋办

今年“美丽乡村”的资金分配中，有1个项目竞争立项成功的县73个，2个项目均竞争立项成功的县24个。

“有个别县，接连申报两年，却无一斩获。”河南省财政厅相关负责人告诉记者，“这就导致有人抱怨：‘每个县（市、区）都有权利争取财政资金，可我们因为起步晚、条件差，老争不上可咋办？’”该负责人说，过去的财政资金分配模式，让不少人有了“雨露均沾”的错误思想，造成了有的有钱没项目、有的有项目却没钱的现象。

“你看申报成功的这些县（市、区），有许多底子也不好，但从项目可以看出，确实用心规划了，并且充分准备了。所以，竞争性分配的机制，并不受先天条件和客观因素的限制。”