国企改革新篇章

王丽

9月13日，中共中央、国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》），对新形势下深化国有企业改革的根本原则、目标任务作出了全面部署，是新时期指导和推进国有企业改革的纲领性文件，为国企改革指明了方向。

10天后，9月24日，国务院发布《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》。国企改革“1+N”中的首个“N”亮相。这是继国企改革顶层方案出台后的首份配套文件，也是目前社会资本最为关注的一份文件。混改方案的关键是首次明确了“负面清单”，法无禁止皆可为，将为民资提供更大市场空间。

回首国有企业改革历程，可谓波澜起伏。

国企改革的“前世今生”

国有企业被人们称为“共和国长子”。改革开放30多年来，国企改革一直是焦点、难点问题。

在第一阶段，即从1978年至1992年年初，改革派官员与大多数经济学家都认为，国企可以通过改善管理、引入竞争机制提高效率，因此，没有必要变更国有产权。在这一理论指导下，官方的改革政策是“政企分开”“放权让利”，也就是给予企业必要的经营自主权，以让经理人根据市场供需状况作经营决定，并且允许企业保留一部分经营利润，以激励管理层和员工努力工作。

应当说，这样的改革政策取得了一定的积极成效。然而，国企的整体表现却不尽如人意。八十年代末期，面对来自非国有企业（主要是乡镇企业）和外资在华合资企业的激烈竞争，国企不仅在效率和竞争力上落后于前者，大部分国企离开了政府补贴和银行贷款就无法存活。

九十年代初，许多国企过度负债，难以偿还银行的本金和利息，直接威胁到银行体系的稳定。对地方政府来说，国企从曾经的财政主要贡献者变成了严重的财政负担。1992年，工业国企中亏损国企的亏损额超过了盈利国企的盈利额。

八十年代不尽如人意的国企改革史给我们上了很大一课。到1990年年初，许多政府官员和经济学家已意识到没有产权结构的根本变革，国企改革很难推进。在邓小平1992年春南方谈话号召再次回归改革路线后，中共十四大正式将“社会主义市场经济”列为改革目标。改革的指导理论转变，开启了国企产权改革。

尽管“保持公有制的主体地位”仍是官方的原则，多种形式的民营化和部分民营化受到鼓励，或在“建立产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”的庇护下，至少得到默许。许多地方政府启动了国有企业民营化的步伐。

到1997年，大部分县属国企和乡镇企业都已实现了全部或部分民营化。1998年，受亚洲金融危机影响，加之其他所有制企业快速发展，市场竞争日趋激烈，国有企业处于最困难时期，全国大约有2/3的国企亏损。我国政府发起了“国民经济的结构性调整”，推出了1000家大型国企的公司制试点。到2003年，大部分直辖市级、省级，甚至中央级的企业都通过产权多元化、上市等措施实现了公司化改制。国企逐渐开始从竞争性领域撤退。

以1992年为转折点的国企改革政策的转变，意味着在国企改革的第一阶段，国有部门仍在扩张，而在国企改革的第二阶段，国有部门收缩了。例如，1978～1992年，国有经济部门的职工人数从6000万增加到8000万；然而，1992年后，这一数字逐年降低到2004年的3000万，仅相当于1978年时的一半。

在国企改革的漫漫历史征途中，2003年绝对是重要的一年，国企改革进入以国有大企业改革为重点的第三阶段。国务院国有资产监督管理委员会（简称“国资委”）正式成立，迈出政企分开、政资分开的关键一步。

此后理论界有两种声音，一种声音认为国企迎来新一轮爆发式增长。现代化企业制度的建立，公司治理结构的形成与完善，体制、机制的不断革新，令国企焕发出新的生命活力。不少人称过去十年是国企发展的“黄金十年”。

另一种声音则认为自那以后，除了国有银行及其他金融机构在引入战略投资者后成功上市外，改革失去了原来的势头。甚至是自2005年后在某些方面的倒退。尽管私有部门仍在有机生长，国企在一些关键行业却日渐富有扩张性和进攻性。国资委的目标变成了做大做强国企。2003～2010年间，国资委将其管辖下的196家央企重组为120家，让国企在一些关键行业变得更加强势。

在国有垄断行业，如石油天然气、电力，国企把其垄断的触角延伸到了上下游领域，挤出了民企，或令其生存日益艰难。在产煤大省山西，国企在2009～2010年间强行兼并了几乎所有民营煤矿企业。这样的强制性兼并重组也发生在其他行业（如钢铁和民航领域）和其他地区。这一现象被称为“国进民退”。

毋庸置疑的是，30多年来，尽管国企改革是个长期、艰难的探索过程，但改革使国有企业面貌发生了巨大变化。“国有及国有控股工业企业实现利润”是衡量经营状况的一个统计指标。1996年该指标为712亿元，1998年受亚洲金融危机影响跌至525亿元，2003年年底是3784亿元，2013年则达到15194亿元，十年间翻了四番多。2003年，中国大陆只有11家公司登上《财富》世界500强。而2015年共有106家中国企业上榜，数量稳居世界第二，其中95家为国企。如今，中石油、国家电网这样的巨头已位列“世界十强”，工商银行更是被誉为“全球最赚钱的企业”。

国企改革再出发

随着改革的不断推进，国企深层次的矛盾和问题不断凸显，需要进一步深化改革，使其真正成为独立市场主体。国企在关键行业的垄断造成广泛的不满。消费者抱怨高价格和低服务质量；企业家批评国企的不公平竞争，国企仍享有许多政策和法律赋予的特权，民企仍在融资、市场准入、税收以及其他方面遭受严重的法律或行政意义上的歧视，一些关键行业仍未对民企开放；公众指责国企搞裙带关系和大规模腐败：民众甚至要求分享国企的垄断利润，不满于它们利益自肥。

最重要的，目前的经济增长放缓说明，除非彻底改革增长模式，否则中国很难持续保持经济高增长。过去30年的高增长建立在低劳动成本、出口导向的基础上。随着劳动成本的增长（过去10年年增长15%），出口愈加困难，中国企业必须变得更有创新性。这一转变能否实现，很大程度上取决于民营企业活力的激发。

国资委副主任张喜武表示，这次国有企业改革有四个较突出的特点：一是更加注重改革的精准性。坚持改革奔着问题去，有什么问题就改什么问题，什么问题突出就重点改什么问题。二是更加注重改革的规范性。先定规则再改革，于法有据搞改革。三是更加注重改革的系统性。强化改革政策之间、措施之间、工作之间的衔接配合、协同发力。四是更加注重改革的公开性。坚持阳光透明，国企改革的政策、方案、措施、过程能公开的都要公开，主动接受监督，决不让改革的红利成为个别人的私利。

“把国有企业打造成为独立的市场主体，充分激发和释放企业活力，提高市场竞争力和发展引领力，是贯穿《指导意见》的一条主线，也是深化国有企业改革的着眼点和落脚点。”张喜武说。

他表示，国企改革要抓好六项重点任务：一是分类推进国有企业改革。将国有企业分为商业类和公益类，推动国有企业同市场经济深入融合，促进国有企业经济效益和社会效益有机统一。二是完善现代企业制度。三是完善国有资产管理体制。四是发展混合所有制经济。五是强化监督防止国有资产流失。六是加强和改进党对国有企业的领导。

国有企业改革首先要加强监管、防止国有资产流失，这一条做不好，其他改革也难以取得预期成效，这是推进国有企业改革的一条重要经验和根本保障。

为防止国有资产流失，《指导意见》提出了一系列措施，集中体现为筑牢“四道防线”、健全“六个机制”。其中包括强化对“一把手”的监督，使国有企业领导人员不敢腐、不能腐、不想腐。

第一道防线是强化企业内部监督，突出对关键岗位、重点人员特别是“一把手”的监督，加强对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的部门和岗位的监督，防止权力滥用；第二道防线是强化出资人监督；第三道防线是强化专项监督；第四道防线是强化社会监督。

健全“六个机制”则包括：一是建立健全核查、移交和整改机制；二是建立监督工作会商机制；三是建立健全监督意见反馈整改机制；四是建立健全国有企业重大决策失误和失职、渎职责任追究倒查机制；五是建立健全企业国有资产的监督问责机制；六是健全反腐倡廉长效机制，使国有企业领导人员不敢腐、不能腐、不想腐。

对于社会普遍关注的薪酬分配问题，人社部副部长张义珍回应说，对国企领导人员实行差异化分配制度，坚持统筹兼顾，合理确定企业负责人薪酬水平，推动形成企业负责人与职工之间的合理工资收入分配关系，促进社会公平正义。

具体来讲，对任命的企业负责人，重点是严格规范薪酬结构（由基本年薪、绩效年薪和任期激励收入构成），建立科学合理的薪酬形成机制，对不合理的偏高、过高收入进行调整。对通过市场化选聘的职业经理人，其薪酬结构和水平，由董事会按照市场化薪酬分配机制确定，可以采取多种方式探索完善中长期激励机制。

对于不同岗位的员工，则要科学评价其贡献，合理拉开收入分配差距，切实做到收入能增能减和奖惩分明；增强关键岗位和核心人才的薪酬竞争力，激发企业内生活力。

除此，国家发展改革委副主任连维良称，要探索实行混合所有制企业员工持股。“优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业和科技服务型企业开展员工持股试点。员工持股主要采取增资扩股、出资新设等方式。”

财政部部长助理许宏才表示，注重国有资本收益全民共享、增进社会福祉。

《指导意见》明确要求，提高国有资本上缴公共财政的比例，更多用于保障和改善民生。经过连续几年的调整，国有资本收益收取比例已经从2007年设立之初的10%、5%、暂缓3年收取和免交等四档，逐步提高到目前的25%、20%、15%、10%和免收等五档，今后还要逐步提高，到2020年提高到30%。

同时，自2010年开始，中央财政建立了中央国有资本经营预算调入一般公共预算的机制，用于保障和改善民生支出，近几年调入力度逐年加大。截至目前，已累计调入近600亿元。今后会进一步提高，体现国有资本收益全民共享的要求。

许宏才称，在组建国有资本投资、运营公司时，将实行划转部分国有资本充实社会保障基金的政策。“主要考虑，实行养老保险制度后，国有企业在职和退休职工视同缴费形成的资金缺口，如果简单地通过提高在职人员养老金缴费率的方式解决，实际上是将这部分负债转移给下一代人，不尽公平。将部分国有资产权益划转充实社会保障基金，有利于解决代际公平问题和缓解未来养老金缴费的压力。”

国企改革是事关中国经济转型成败的重要命题，《指导意见》虽然不及市场人士渴望的大力度、激进式、全局化改革，但渐进式、中国化、试点型的改革图卷，更是体现了中国政府基于中国国情、力求务实推进国企改革的意图和安排，国企改革的务实推进必将渐进释放改革红利。

国企改革再出发，未来五年的大幕已经拉开。打破利益固化的藩篱，实现更具广度和深度的利益协同，并由此激发各类经济主体的活力，国企真正成为充满生机和活力的市场主体，国民经济进一步持续健康发展都已清晰可见！