“内陆自贸区”的高热与风控

闵杰

广东、天津、福建三大自贸区挂牌均已进入倒计时。

3月24日，中共中央政治局开会审议通过了广东、天津、福建自贸区的总体方案，以及进一步深化上海自贸区改革开放方案。外界普遍预期，第二批地方自贸区的挂牌时间将可能提速。

不过，由于三地总体方案还没有下发，再加上出席挂牌仪式的领导行程需要最终确认，多种不确定因素导致三地自贸区挂牌依然没有时间表。

从时间进度看，已有的四个自贸区需要运行一段时间才能形成经验，而这段时间也正是第三批自贸区加紧申报的密集期。重庆，武汉、郑州、西安、兰州、青岛、大连、吉林长春和珲春、广西北部湾等都已经在今年地方两会上已明确提出申报自贸区，而重庆、广西北部湾、山东青岛三地的方案已经上报国务院。

相对于地方的申报热情，一些受访专家相对谨慎，普遍认为“关键还是要看第一批和第二批的实验效果，短期内是否有第三批自贸区获批很难说”。

“地方政府申报自贸区的动机无可厚非，都是希望能抓到改革的抓手，通过改革来释放制度红利。相信中央对地方积极申报也是乐观其成，即便有些地方条件还不完善，但也会为了申报自贸区进行相关规划和前期制度准备”，上海财经大学自贸区研究院秘书长陈波告诉《中国新闻周刊》，真正应该担心的是对自贸区是否有足够深刻的认识，“自贸区绝对不是‘政策洼地’，实际上应该是‘制度高地’。”

今年全国两会期间，据湖南媒体公开报道，长沙拟联合湖北武汉、江西南昌、安徽合肥等3个长江经济带中心城市，向国家共同申报首个内陆跨区域自贸区。

报道援引部分湘籍全国人大代表的观点认为，四城具有良好的产业基础和产业协同性，区域间投资、贸易、市场等要素流动日趋频繁，具备了共同申报自贸区的基础和条件。

“联合申报”“跨区域自贸区”的说法在此前从未有过，这种大胆的设想很快引发了关注。不过，四地官方都未正式回应这一说法。

湖北省社科院长江流域经济研究所所长彭智敏告诉《中国新闻周刊》，自己也只是从媒体上得知这一消息，并未见有实际动作。武汉市和长沙市的一些政府部门负责人也对媒体透露，“暂未联合申报”。

四市联合申报自贸区的构想，是今年2月在合肥召开的长江中游城市群联席会上。在会议上，合肥市委市政府主要领导的发言稿中提到，前期四市已经在推进基础设施互通互联、构建长江中游四省会城市大通关体制和联合申报自贸区等方面达成共识。

不过，四地对于申报自贸区，其实也各有考虑。在四地中，湖北武汉的基础相对较为扎实，也一直致力于争取打造内陆首个自贸区。2014年，武汉成立了武汉市自贸区先行先试领导小组办公室，2014年7月湖北省政府发布《武汉高新区先行先试实施方案》。方案显示，东湖高新区将以国家自主创新示范区建设和自贸区建设相结合，通过改革为成功申报中国内陆（湖北武汉）自贸区奠定基础性条件。

武汉东湖新技术开发区管理委员会主任张文彤曾披露，东湖高新区计划通过1-2年的改革试验，为成功申报中国内陆（湖北武汉）自贸区奠定基础性条件。上述改革试验的实施范围覆盖东湖高新区全境，即518平方公里内（含东湖保税区），将很可能成为内陆最大的一个自贸区。

而对于合肥、南昌、长沙三地，申报自贸区很难一步到位，需要“分步走”。是否具有综合保税区是申报自贸区条件中的一个重要因素。综合保税区是目前中国境内除自贸区以外开放层次最高、优惠政策最多、功能最齐全的海关特殊监管区域。但直到2014年3月，合肥综合保税区才获国务院批复，这也是安徽省获批的第一个综合保税区。江西省也直到2014年1月才获批首个“赣州综合保税区”，实现综合保税区“零突破”。

在陈波看来，跨省申报自贸区，基本不具有可操作性，“别说跨省了，省内自贸区在不同城市间都可能存在很大的协调问题”，陈波曾经深度参与了上海自贸区、福建自贸区等地的研究工作，在他看来，尽管中部四地发展情况类似、经济结构类似，也需要加强内部互联互通，愿望很美好，但现实不可行，“越大，杂音就越多，做起来就越麻烦”。

尽管尚未挂牌，在一些专家看来，第二批自贸区可能在名字中去掉“试验”两个字，在功能定位上将和上海自贸区有很大区别，“它们主要是发挥经济发展方面的功能，并不承担综合改革的功能，这些地区在产业、税收等政策选择上可能比上海放得更开。”

“特色型自贸区是中央的规定，商务部部长高虎城在2013年就曾经说过，将来如果有新的自贸区的话，上海也将是唯一一个综合型的自贸区”，陈波认为，自贸区的特色与此前“产业园区”的特色不同，并不会局限在某些产业上。

目前来看，即将正式挂牌的三大自贸区均有着明确的定位和当地特色：天津定位离岸金融和融资租赁，辐射京津冀，对接中韩自贸协定;福建主要发展对台贸易和东盟贸易;广东对接港澳服务业。

福建近年来没有新的增长点，两岸效应不是特别明显。在陈波看来，与上海自贸区相比，福建自由贸易园区最大的特点就是“对台”，福建自贸区会专注于经济议题，且出于国家对台战略的考量，福建自贸区可能会获得更多的优惠政策。

在自贸区进口商店里购物的顾客。摄影/Zhang Peng

粤港澳自贸区则更突出对港澳自由贸易的特色。例如在海关监管方面，探索建立“前展后贸”的贸易模式，实现就地观摩、签订合同、办理进出口手续，并允许货物出区展示展销;扩大“绿色关锁”的实施范围，即从陆路口岸延伸扩张到海空港口岸，探索推进粤港澳三地监管结果互认、监管数据共享。在此基础上，探索粤港、粤澳两地一检模式，试行“单边验放”等。

而天津自贸区将以发挥融资租赁业务功能为重点，体现北方港口枢纽、金融创新、高端制造和服务京津冀一体化的四大特色。

对于正准备申报第三批自贸区的地方而言，“特色型”自贸区也成为共识。如四川支持成都争创西部内陆自贸区，长沙提出申报自贸区将以文化产业为主，宁夏申请设立中阿自由贸易区，先行先试保税物流、旅游免签、购物离境退税等新政策;内蒙古、广西也分别筹划建立中蒙边境自贸区、中越自贸区，希望借此推动与边境国家贸易。

在陈波看来，在天津、上海、福建、广东已经形成自贸区沿海布局的格局下，是否该有所谓的“内陆自贸区”是一个值得商榷的概念，“现在的自贸区是提倡一种对外的大胆尝试和对接，内陆对外的投资贸易总量都很小，哪怕是一个中心级的大城市，一年的贸易额都可能不及沿海的一个二线城市。”

不过，对于内陆地区申报自贸区的热情，他认为这并不值得过度担忧，“这就像一个水龙头，决定权在中央手里，可以随时开关。”

不过，陈波提醒，对内陆自贸区，如果在把控方面稍微一放松，很可能会出现一放就乱的情况，“有个别地方，很早以前就在自说自话的搞‘负面清单’。这原本是一项法律程序，需要人大通过，有些地方连‘负面清单’的法律本质都没认清就在搞”。他担心，如果中央对内陆地区申报自贸区把控不严，可能会造成地方恶性竞争，最终会导致改革目标的弱化、模糊化甚至逆转，可能会完全偏离了改革应有的方向。

早在2014年中，有媒体报道，由于高层对自贸区申报存在的问题“不甚满意”，愈演愈烈的自贸区申报热潮被紧急叫停，并打回重新审查。

国家发展和改革委员会学术委员会秘书长张燕生曾如此评价道 “从一些地方提交的申请报告来看，基本上还是过去多年模式的重复，仍旧停留在开发区、产业园区建设的层面上，没有多少新意。”

即便是上海，在反复修订自贸区方案的6个月时间里，也经历了非常艰难的转变过程。从侧重制造业投资准入到解决服务业的投资准入与服务贸易的便利化，从一开始希望有一些优惠政策到最终中央要求营造一个国际化的营商环境，思路上的转变堪称巨大。

“很多地方不理解要做哪些改革，在他们的观念里，改革是次要的，红利是主要的，而这些红利并不是从改革里释放出来的，是从中央要过来的”， 陈波表示，中央三番五次强调，自贸区是制度改革的高地，不是政策红利的洼地，“但要彻底转变观念仍然困难”。

这也是几十年来我国区域经济改革试点的某些惯性认知使然。从改革开放之初的经济特区，到后来的产业园区、经济技术开发区、国家级新区，通常会包含两部分政策措施内容，一是改革传统治理模式，诸如优化行政审批流程，降低民营资本准入门槛等。另一方面则是所谓“政策红利”，例如中央及地方层面的税收减免，金融机构的专项信贷支持，国家定向补贴乃至特许经营牌照的发放。

“自贸区和此前这些模式的最本质区别在于，自贸区是为了对接国外高水平的国际经贸合作要求进行的综合型的改革开放尝试”，陈波表示，以前的各类园区，目的性比较明确，是为了获得某一主要产业类型的投资而设，并进行税收、土地、物流、金融等方面的配套，“这一切在自贸区其实都不存在，自贸区的红利应该是通过改革来释放，而不是通过政策偏好来制造。”