论国家治理现代化背景下的政党治理

刘宁宁 赵阳

【摘要】加强政党治理是党应对来自于内外部挑战的需要，是党应对改革开放以来面临的一系列发展难题的客观要求。在党的建设中，应融入治理理念，通过不断完善党内法规制度体系、法律规范体系和社会规范体系，协调好政党、国家、社会的关系，并实现三者的良好互动，提高党的执政能力，巩固党的执政基础，推进国家治理现代化。

【关键词】国家治理 现代化 政党治理 执政能力

【中图分类号】D035 【文献标识码】A

党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理现代化既是目标，又是过程。在这个过程中，作为统领国家与社会的政治力量，政党起到统揽全局的作用。国家治理现代化离不开政党现代化，政党的能力和水平直接关系到国家治理的程度和水平。因此，国家治理现代化必须与政党治理有机地结合起来。以国家治理现代化为目标的政党治理自然成为理论界关注的焦点。

国家治理现代化进程中的政党治理

全面深化改革催生国家治理现代化的要求。政党在国家政权和社会管理中的地位和作用，使得政党治理现代化成为国家治理现代化的重要内容和核心。

政党治理在国家治理现代化中的地位和作用。政党治理是国家治理体系的重要组成部分。“国家治理体系是在党的领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”①从国家治理这一定义来看，党是国家治理的领导力量，党的建设是国家治理体系的有机组成部分。党在处理我国国家事务以及社会事务中充当领导者的角色，通过国家权力机关对行政机关进行领导，对司法机关实行间接领导。党只有率先推进以自身现代化为旨归的改革和调适，从管理型政党转变为治理型政党，才有资格、有能力领导国家治理现代化。因而，政党治理不仅是国家治理体系的重要组成部分，而且是国家治理现代化的前提和保证。

政党制度是国家治理现代化的核心。制度起根本性、全局性、长远性的作用。推进国家治理现代化最终都要落实到制度层面上，不断完善体制机制和制度体系，使各方面的制度更加科学、更加完善，是决定国家治理成效的关键。由于中国特色政党制度是融入国家社会运行的基本政治制度，其运作水平、政党的执政参政水平和政党制度的执行能力都会直接影响到国家治理能力的高低。完善、科学的政党制度及制度体系，不仅能够保障人民当家作主的权利，体现民众的利益诉求，而且能够确保国家治理体系的平稳有序进行，为国家现代化进程中各种社会问题的解决开辟多种途径，从而凸显政党制度在国家治理现代化中的核心地位。

政党能力是国家治理现代化的关键。科学的制度是前提，但是执行制度的环节更为重要。这就涉及到政党能力问题。政党能力与国家治理能力具有内在的逻辑统一性。“国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”②治党治国能力紧密相关。国家治理是在党的领导下进行的，党的能力和水平会直接反映国家治理能力和水平。党的能力首要的就是党的执政能力，党能否进行科学执政、民主执政、依法执政，不仅直接影响党的领导权力的实现，而且直接影响政府决策的科学化、民主化和法制化。因此，政党执政的科学化水平制约着国家治理现代化的实现程度。

国家治理现代化对政党及政党治理提出新要求。政党治理要与国家治理形成良性互动。中国共产党是全心全意为人民服务的马克思主义政党，我国是人民当家作主的社会主义国家，因此，两者无论在利益上，还是在属性上都具有一致性。加之国家治理在党的领导下进行，所以，政党治理与国家治理具有良性互动关系。国家治理提出加强党的建设科学化的要求和方向，同时，政党治理也为国家现代化建设提供动力和保障。这种互动机制能够产生持久效能。习近平指出：“只有以提高党的执政能力为重点，尽快把我们各级干部、各方面管理者的思想政治素质、科学文化素质、工作本领都提高起来，尽快把党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的工作能力都提高起来，国家治理体系才能更加有效运转。”③执政党要适时调整自身的结构、功能和运作，加快自身建设的现代化步伐，与国家治理现代化相适应、相协调，从而促进国家治理现代化的进程。

政党治理要与国家治理价值取向相一致。治理是一个超越“统治”、“管理”的概念，它强调构成要素之间的多方合作与协调，以增进公共利益、维护公共秩序为目的。国家治理的最终目标就是以维护公共秩序与实现公共利益最大化为根本，体现人民当家作主的主体性地位，在国家治理过程中的政策制定、制度安排和行为方式的选择都要从根本上体现人民的意志，这与党的治理理念不谋而合。政党治理通过完善一系列制度机制，构架国家与社会的桥梁，协调各方力量，从根本上维护最广大人民群众的根本利益。根据权为民所用的原则，不断提升党自身的能力，来实现利为民所谋的最终目的。因此，政党治理与国家治理所追求的价值目标在本质上是一致的。

政党要在国家治理中承担“总揽全局、协调各方”的责任。在把握全局的基础上，执政党还要很好地协调党与政府、党与社会、党与人民群众以及党际之间的关系，以达到国家的长治久安和可持续发展。执政党在国家治理中承担“总揽全局、协调各方”的责任不仅是巩固自身执政地位的需求，同时也是促进国家社会生活发展的题中应有之义。社会生活的变化导致利益的分化，思想观念的多元化，以及由此带来的人们价值观念的多元化，这些都加剧了不同阶层间的矛盾。因此要求执政党在治理的过程中凝聚社会共识，进行社会整合，构建社会主义和谐社会，提高协调各方的能力，同时还要统筹协调好党委、人大、政协的关系、党群关系等，使各方面都能各司其职，并且相互配合，形成合力，使党团结和带领全国各族人民全面推进中国特色社会主义事业。

当代中国政党治理面临的内外部挑战与发展难题

当代中国，政党治理不仅具有重大的理论意义，而且具有重大的现实意义。它是党应对来自于内外部挑战的需要，也是党应对改革开放以来面临的一系列发展难题的客观要求。

来自政党内部环境变化的挑战要求加强政党治理。党员数量和质量的变化带来管理难度。从中国共产党的发展来看，建党90多年来，党员数量由小到大，党员队伍也不断发展壮大。“政党组织规模与战斗力只是一种正向关系，而不是正比关系。也就是说，从两者的内在关系上并不能得出党员数量越大，党组织的战斗力就越强的结论”。④90多年的发展历程，党组织发生的一个重要变化就是党员来源多样化，党员的质量更需要引起我们的关注。面对庞大的数量和良莠不齐的质量，如何扩大党的阶级基础和群众基础，如何加强对党员的有效管理，提高党员的质量，使党真正地代表最广大人民的根本利益，给党在思想整合、提高凝聚力战斗力方面提出了更高的要求，成为新时期党的建设面临的重大课题。

政党文化的变迁带来政党治理新要求。政党文化是指“政党为了实现奋斗目标而在党内倡导的价值体系以及各级党组织和党员中具有普遍性的价值理念和在实践中形成的具有稳定性的行为方式所反映的价值取向的总和”，⑤它既是政党的灵魂，同时又体现了一个政党内所有党员共同认同的价值观念，体现了政党的软实力。政党文化的核心是政党价值文化，政党文化的变迁实质上是政党价值的变迁。在传统政党组织中，科层制导致从属型文化居多，下级以服从上级领导为主，缺少积极性与创新精神。在社会转型发展的今天，政党面临的国内外环境日益复杂多变，依靠政党文化凝聚党组织成员、吸引民众显得更为重要。建设学习型、服务型、创新型马克思主义政党的目标，使党的执政理念和执政文化发生重大改变。这就需要我们遵循科学、民主、法治、有效的价值理念和价值原则，推进政党治理现代化。

执政能力和执政风险威胁党的可持续发展。当前我们国家的治理存在许多困境，甚至呈现了局部性的治理危机。一是社会信任危机，它是威胁党的可持续发展的一个紧迫问题。二是我国现存的治理体系和治理能力跟不上国家现代化的步伐。一些党员干部依法执政能力不强，欠缺科学执政方式；还有一些党员干部责任感不强，缺乏组织性和纪律性，思想作风问题严重，脱离群众、弄虚作假、形式主义、贪污腐败等问题蔓延。三是执政风险，动摇党的基本路线产生的风险，淡化党的意识形态带来的风险，党内民主不健全、权力过分集中产生的风险，精神懈怠、意志衰退产生的风险等，这要求我们不断提高党执政的能力，使党的建设更加符合全球化发展趋势和顺应国家现代化发展的新要求。“党的形象和威望、党的创造力凝聚力战斗力不仅直接关系党的命运，而且直接关系国家的命运、人民的命运、民族的命运。”⑥这些问题表明一些党员干部的能力严重不足，严重影响了党的执政基础和党的可持续发展。如果党不及时地提升自身的执政能力，巩固执政基础，有效化解危机，那么局部性的治理危机就很有可能演变为全面的执政危机，甚至是动摇党长期执政的地位，威胁国家的现代化建设和长治久安。

来自政党外部环境变化的挑战促进政党治理的现代化转型。一是世界民主化浪潮的冲击带来的挑战。源于20世纪70年代中期的世界政治民主化浪潮对世界产生巨大影响，人们对西方的民主与自由充满期待，但是现实特别是进入21世纪以来的现实表明，新自由主义的民主秩序让资本在全球范围内空前主宰世界，西方民主失去了为绝大多数人谋福祉的基本功能，而成为金钱政治与裙带关系的代名词，成为许多新兴民主国家发展的根本性障碍，中国的民主化进程也遭到西方发达国家的冲击和挑战，很多人盲目崇拜西方的民主，企图将中国的民主化进程纳入西方发达资本主义国家宪政民主的轨道。如何提高国家治理能力，特别是政党治理能力，选择适合中国国情的中国特色社会主义民主发展道路，不断完善党的自身建设，尤其是加强执政能力建设，让人民民主的旗帜高高飘扬，成为中国共产党的重大历史任务。

二是公众对党的信任度的变化带来的挑战。改革开放以来，随着经济的发展，一些问题也引起了公众关注：腐败现象居高不下，收入分配差距不断拉大，贫富阶层分化、固化等，特权、官本主义盛行，使得民众的仇官、仇富心理凸显，导致人们在一定程度上对党的不信任，党的威信和权威有所下降，削弱了党和政府作为社会公共利益代表者的公信力。这就对党的治理提出迫切要求，需要不断强化以人为本的理念，强调人民利益高于一切的目标，提高党的执政能力，以更好地实现人民利益。

三是发展困境带来的挑战。经过30多年的改革开放，我国的发展进入了一个瓶颈期，发展遇到了前所未有的挑战，发展困境不断展现。如由于创新能力不强，在经济危机全球蔓延，全球经济步入低潮时期，发展陷入自主性发展困境；在经济发展方式转变缓慢，经济发展模式遭遇瓶颈，经济低速增长挑战经济社会可持续发展，对公共权力缺乏有效的制约机制等情况下，发展陷入困境。这些发展困境迫切需要从严治党，从严治政，顶层设计，从而推进国家治理现代化的进程。

当下中国政党治理应重点关注的问题

在国家治理现代化的语境下，提高政党治理能力，构建政党治理体系，需要重点关注如下问题：

政党治理要注重政党能力的现代化。要提升党的执政能力。提高党的执政能力的途径，一是建设学习型政党。不断加强学习，加强理论修养，进一步加强理想信念教育，增强全心全意为人民服务的意识，切实增强贯彻执行党的制度的自觉性；向历史学习，注重总结经验教训，把握历史发展规律和政党建设规律，把握社会发展方向，掌握治国安邦的本领，更好地带领中国各族人民走中国特色社会主义发展道路；向实践学习，注重干中学，使党员干部具有世界眼光，善于把握规律，具有创新精神，以改革的方法解决前进中的各种矛盾和问题。二是建设服务型、创新型政党，不断提高党的竞争力、执行力和创新力。通过推进党的执政理念的现代转型，树立服务意识和创新意识，使党能够调动社会一切积极因素，最大限度地团结社会各界，广泛凝聚改革和发展的共识，增强党员干部的执行力，从而解决社会发展中遇到的各种问题，充分保障人民的各项利益，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。

要提升党自我约束、自我协调、自我更新和自我发展的能力。这是政党治理现代化的基本要求，也是提高党的领导水平和执政水平、提高抵御风险能力的关键。这就要求我们全面从严治党，用制度和纪律的刚性要求，提高党自我约束的能力；把握时代发展大势，充分认识党的历史方位，及时调整发展方向，发展党内民主，协调党与国家、社会、群众的关系，提高党自我协调和自我更新能力；根据国内外发展的趋势，特别是国内经济社会发展对党提出的新要求，通过党的自身建设，增强造血机能，使党能够保持可持续发展。

政党治理要注重政党制度的科学化、规范化。用完善的政党制度推进国家社会高效运行。政党制度对于国家社会的运行起到重要作用。完善中国特色政党制度及制度体系，一是要完善协商民主制度，使国家的大政方针以及发展战略更加科学有效；二是要完善参政党及各界人士参政议政的渠道，使人民群众通过不同行业领域、不同阶层都能够表达他们的利益诉求；三是要完善党的制度体系，通过制度平台最大限度地汇集不同的政治声音，凝聚社会主义建设的力量，保证社会稳定和谐。这样才能将政党制度深刻的嵌入国家社会运行之中，成为国家社会运行的主导力量。

用制度规范党的自身行为。制度是一种规范，更是一种保障。邓小平在改革开放之初反复强调“制度问题带有根本性、全局性、稳定性”，制度问题“关系到党和国家是否变颜色”。⑦用制度规范党的自身行为，一是要以法治思维和改革精神建立完备的制度体系。党的建设的各个方面都需要有针对性地制定完备、科学、务实的制度体系，对权力进行规范和约束，为从严治党提供保障；二是要树立制度的严肃性和权威性。用刚性制度确定国家治理规则，以强制手段规范党员干部的行为，增强他律的硬约束，确保制度面前人人平等，从而保证从严治党的实效性；三是要增强制度信仰和执行力。制度是治本之策，制度制定下来之后，最重要的是执行。重视从制度机制上解决问题，提高人们对制度的尊重，从而实现政党治理的制度化、规范化、现代化。用制度规范人，用纪律约束人，用法律制约人，把科学的制度设计、严格的制度执行、有力的监察惩处结合起来，体现制度的权威和效力，让党风政风带动社风民风，在全社会形成风清气正的环境。

政党治理要注重政党行为法治化。党内治理要体现有效性，最重要的是推进党内民主建设，实现组织结构的现代化，从而实现党内治理的效能。民主是汇集多数人偏好形成决策的选择机制，能够有效应对各种危机和挑战，是实施现代治理的最佳制度安排。应该通过创新组织设置和体制机制，构建民主、透明、开放的组织架构，推进党内生活规范化和民主化，进而带动和促进国家治理体系现代化。一要完善党的代表大会制度，完善党内选举制度；二要健全集体领导制度，用制度规范把集体领导机制和程序健全起来，让党的各项活动受到制度和法律的约束。三要通过党内民主解决党组织的积极性和创造性，对人民民主起到示范和带动作用。通过党内民主，使党内治理的各个环节得到有效落实，使党内治理彰显权威性、合理性和有效性。

党的活动要纳入法治轨道。依法治国，建设社会主义法治国家，必须坚持党的领导，而党的领导必须依靠社会主义法治。一是党要保证执法，带头守法。法是党的主张和人民意愿的统一体现。全党应当树立法律观念，养成学法、用法的习惯，不断提升依法办事的能力；二是加强党内法治体系构建，促使党的各级组织和全体党员自觉学法守法，以法治观念解决问题，处理矛盾。法治已经进入社会主义核心价值体系，法治观念也必然成为执政党意识形态的重要内容。

政党治理要注重发挥和整合党的各种构成要素的功能和力量。一是要协调和发挥政党组织内部资源的力量。当下，在党内存在信仰缺失，民主观念淡漠，权力约束缺位，腐败不但滋生的问题，严重影响了党的内部组织能力。为此，执政党一要善于调动、协调和整合政党组织内部资源，优化组织结构和人力资源结构，实现资源的优化配置，保障制度供给，物尽所用，人尽其才，保证政党治理的有效性；二要开展理想信念教育。共产党人的理想信念是共产党人安身立命的根本和政治灵魂，是共产党人经受住任何考验的精神支柱。必须时刻拧紧建党治党总开关，让服务理念深入人心，使党的组织内部充满活力；三要以有效的制度约束、法律约束惩治腐败，把科学的制度设计、严格的制度执行、有力的监察惩处结合起来，构建严格的权力运行监督机制，保持组织的先进性。协调好党组织内部的各种资源实际上也是体现领导干部领导能力的关键。

二是要提高政党社会整合能力和水平。政党的社会整合能力和水平是党的执政能力的重要表现，是国家治理现代化的前提。政党的社会整合能力是指政党“通过各种有效的方式协调利益关系、组织社会协商、化解社会矛盾、进行社会动员，将社会分散的、异质的、多元的要素纳入社会主流价值框架内的过程，进而达到协调社会、组织社会和凝聚社会的目的”⑧的能力。政党作为国家与社会的桥梁，具有团结合作、利益表达与整合、维护稳定、维护国家机器正常运转的功能。政党的社会整合能力直接关系到执政党的执政绩效，关系到国家治理的水平，以及社会的和谐稳定。

因此，党要在制度建设科学化和政党建设法制化的基础上，一要注重提高价值整合能力，将社会价值观念统一于社会主义核心价值观，提升不同治理主体对党的认同感及治理的主动性；二要注重提高利益整合能力，关照不同利益主体的要求并加以整合，充分调动多元治理主体参与治理的积极性；三要注重提高权利整合能力，畅通民意表达渠道，倾听不同权利主体的诉求，保障不同利益主体的民主权利，激发多元治理主体的创造性。

总之，在党的建设中融入治理的理念，通过不断完善党内法规制度体系、法律规范体系和社会规范体系，协调好政党、国家、社会的关系，并实现三者的良好互动，提高党的执政能力，巩固党的执政基础，推进国家治理现代化。

（本文系2013年度教育部人文社会科学研究专项任务项目（马克思主义中国化时代化大众化）“建设学习型、服务型、创新型马克思主义执政党研究”阶段性研究成果，项目编号：13JD710004）

【注释】

①②习近平：“切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来”，《人民日报》，2014年1月1日。

③习近平：“不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力”，《人民日报》，2014年2月18日。

④齐卫平：“执政党规模问题研究不要陷入误区”，《中国党政干部论坛》，2012年第12期。

⑤吴桂韩：《中国共产党党内文化研究》，北京：中共党史出版社，2013年，第52页。

⑥习近平：“在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话”，《人民日报》，2014年10月9日。

⑦《邓小平文选》（第2卷），北京：人民出版社，1994年，第329～333页。

⑧侯晋雄：“转型期党的社会整合能力研究”，《领导科学》，2014年第3期（中）。

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