从行政性放权到制度化分权：中央与地方权力关系改革趋势分析

2015-09-10鲁敏

理论导刊 2015年2期

摘要： 30多年的中央地方权力关系的调整改革实际上是中央政府的行政性放权，作为市场经济转型初期的特定产物，其将会在经济社会转型的深入推进中被否定。制度化分权替代行政性放权是历史发展的必然选择。在走向制度化分权的改革进程中，要注重建立宏观层面和微观主体的沟通机制，强化顶层设计在整个改革中的核心作用;赋予公众参与地方社会事务管理和监督的权力，将自下而上的监督同自上而下的监察相结合;建立独立的具有较高权威的中央地方权力分解、确认和裁判机构。关键词：中央政府;行政性放权;地方政府;权力关系;纵向政府关系;制度化分权中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2015）02-0004-04

基金项目：国家社科基金项目“生态文明建设中地方政府的权责配置和运行机制研究”（13CZZ005）。作者简介：鲁敏（1974-），男，湖北麻城人，河北联合大学管理学院副教授，南开大学管理学博士，研究方向：地方政府、纵向政府关系、生态文明治理。 20世纪80年代以来，中国迈开了经济社会转型的历史步伐，这其中包含中央与地方权力关系的调整。对于这种调整，给予什么样的概括最合适？如何评价其历史地位和价值？它变迁的趋势将是怎样的？在当前条件下，应当通过哪些策略来适应这种变迁趋势，使之与经济社会的深入转型保持互动协调，并成为“扶助之手”呢？这些都是新形势下深化行政体制改革必须回答的重要问题，本文拟对这些问题作一分析和回答。一、行政性放权：转型期中央和地方权力关系调整的总体特征对于市场化改革30多年以来中央地方权力关系的调整，研究者们作出了诸多描述和解读。部分研究者用“分权”来界定这种权力关系的变化，并借用国内外众多的分权理论解释这种权力关系调整带来的影响。从一般情况来看，一方面分权改革后的地方政府能够获得较大的自主权，主动精神大大提升，并在区域竞争中最大程度上释放市场的活力;[1]另一方面分权能使地方政府全面均衡地履行其职能，推动经济社会的均衡发展，并通过与中央政府的相互制约，形成稳固的市场环境。[2]但从实践来看，前者能够被显著地观察到且呈现不断增强的趋势，而后者却出现背离，地方政府在经济建设、民生领域、生态文明和政治进步等多方面的表现并不均衡。多重领域发展的非均衡性反过来影响到地方政府的合法性和政治发展，正如有学者所言，“非常突出、值得注意的现象就是地方政治发展程度明显低于中央层面，甚至也不如基层自治工作活跃，并且很不平衡。”[3] 显然，简单地用“分权”一词界定过去30多年中央和地方权力关系的调整有些随意，难以准确表述这种变化的内涵和特征。事实上，对于快速变化且具有较强独特性的中国央地关系，“我们迄今所发展的概念工具基本上不能令人满意。在很大程度上，我们试图将中国经验的销子插入西方理论的洞口。”[4]考察相关文献，不难发现，“在中国特定的正式官方语境中，从未有过‘分权’这个词汇，自毛泽东主席以降，历代国家领导人都是用‘下放权力’（以下简称‘放权’）来论述或理解中央与地方权力划分问题，这不是一个单纯的遣词用句差异问题，而是反映了在执政者处理中央地方关系问题上的一种制度取向，有其特定的内涵。”[5] 从字面上来看，分权强调的是权力在若干主体间的划分。如果用于中央、地方之间的话，强调的是中央和地方作为两个主体在特定政治框架下基于正式制度而各自获得的权限，并根据权责配置精神确定承担责任的过程;而放权则是强调作为权力所有者的中央政府在特定情境下，根据经济社会发展的需要对掌握权力的灵活分解和下放。更进一步对两个概念进行比较，不难发现它们内涵的差别：从主体来看，分权存在非中央政府和地方政府的第三方，只有具有权威的第三方才能行使对这两大机构权责关系的界定，而放权的主体是中央政府;从行动依据来看，分权依据的应当是正式的具有较高权威的制度，而放权依据的是法律效力较低的政策;从行为方式来看，分权应当是对中央地方关系的制度化、规范化和稳定性的分割，而放权更多的是中央政府在特定环境下对中央地方关系中的策略性处理;从行为结果来看，分权可以形成中央地方之间稳定的关系，并且这种关系是相对平等的，而放权应当是中央、地方关系的过渡状态，中央在其中的主动和强势远大于地方。综合以上分析，30多年的中央、地方权力的调整改革应当是中央政府的“放权”而非“分权”，是中央政府在传统的计划方式难以实现有效率的经济运行但又缺乏改革整体思路的特定情境下做出的权宜和试探之策，并不是中央政府和地方政府在权威制度和第三方约束下有计划的权力分割。之所以将这种放权称之为“行政性放权”，是专门用于强调这种放权所依赖的手段和工具。对30多年改革历史的考察可以看到这种放权大多是通过法律效力并不高的政策手段进行的，是行政力量强制和约束的结果。这其中，虽然能够看到分税制这样的制度化程度较高的分权方式，但在行政性主导的大环境中，这一制度仍然表现出较多的随意性和不规范性，最终还是沦为依靠行政力量和政策主导的“半拉子工程”。事实上，分税制改革与初衷的差距被研究者证实，“自1994年以来直至今天，我国各省级行政区以下的地方财政体制，总体而言始终未能如愿地过渡为真正的分税制，实际上就是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩仍较浓厚的分成制和包干制。”[6] 二、行政性放权背景下地方政府权力运行的特点 1从纵向来看，政府权力运行方式具有较强的“同质化”倾向。在纵向政府体制和运行方式上，学者朱光磊提出了“职责同构”的概念。[7]源于中国计划经济体制的“职责同构”具有不同于前苏联中央高度集权的独特性，这种体制中地方所具备的有限自主性是改革开放初期顺利向市场经济体制过渡的重要因素。应该说，这一特征既为行政性放权提供了制度基础，也在行政性放权中得到了进一步强化。因为行政性放权需要地方政府在职责和机构上保持与中央政府的一致性，否则，地方将为没有对应的机构承接下放的权力而苦恼。同时，中央的训导和地方政府的模仿学习也强化了这种特征，地方在特定领域中的成功经验能够被中央总结并宣传推广，在基本相同的大环境中其运行方式也较易被其它地方学习借鉴。这样，地方呈现出从机构设置、职能设定到权力运行方式的“同质化”，它们在相同的时间内用相同的方式干基本相同的事情。 2在横向上，地方政府具有不断强化的集权倾向。行政性放权是在特定历史时期实现市场化转型这一战略目标的重要手段。虽然这种权力下放具有笼统性，但并不是没有约束措施和激励机制。具体来看，“政治承包制”和“晋升锦标赛”充当了这种放权的约束措施和激励机制。地方政府为了完成这种辖区内的任务，实现最大的政治利益和经济收益，往往不得不将中央下放的各种权力以及辖区内能够发动的资源统筹起来综合运用。而转型期相对粗线条的监控机制并没有对这些行为方式在局部层面的不合法性予以确认，地方政府的横向集权在中央政府的默认中逐步常态化。横向集权的逻辑在不同时期针对不同主体存在不同的表现形式。在市场化改革早期企业法人治理结构没有完善以前，地方政府既截留了中央下放到企业的权力，又截留了企业上缴中央的利润。[8]而在企业改制完成并建立了较为完善的法人治理结构以后，地方政府虽然不能直接干涉企业组织的生产经营，但能够动用土地、财政、公安等职能部门引导各种资源的流动。在某些特定情境下，这种倾向可能演变为地方政府超越权限动员企业资源的现实。相比较而言，政府与企业的权力关系较政府与其他组织的权力关系界定要明确得多。地方政府对产权主体相对清晰的企业资源尚且具有如此强大的能动能力，那么它对辖区内的事业单位以及与它保持较密切关系的社会组织所具有的“强势地位”就更为明显了，这种案例在现实中比比皆是。一般而言，地方政府的横向集权与地方关键行动者、地方所面临的压力相关。地方领导越“强势”，地方面临的政治任务和经济压力越大，这种集权表现得越明显。 3地方政府的权责配置走向失衡。毫无疑问，行政性放权是主政者在现代政府管理知识和市场经济知识等均较为匮乏的情境下的试探性选择。对于权力的下放，缺乏周密的计划和整体联动的机制。这样必然带来一个后果，那就是权力的下放与责任的配置出现脱节，而且这种不良现象会随着权力下放的深入推进而愈演愈烈。从理论上讲，权责配置应当遵循权责对等、主体明确、表述规范、配置稳定和能力保障等基本原则，但行政性放权打破了权责配置的基本原则。具体地说，随机和不规范的权力下放破坏了权责对等的初始状态，让有权无责、有责无权、权大责小或者权小责大等众多权责不对等现象广泛存在于地方政府中;权力和责任主体规定的不明确带来了权责主体的虚化;变动不居的公共政策助长了权责配置的不稳定性。[9] 4地方政府的权力运行透明度较低，缺乏自下而上的有效监督和制约。虽然近十年来信息网络的飞速发展为政务公开提供了技术上的支持，在外部压力和技术改善的共同作用下，地方政府权力运行的透明度有所改善，但总体看来，还远未达到公众的期待和要求。清华大学发布的《2013年中国市级政府财政透明度研究报告》显示，我国市级政府财政透明度仍然很低，即使排序在前30位的市级政府的财政公开情况也远未达到良好披露的水平。[10]地方政府权力运行的较低透明度是计划经济权力运行方式的惯性，且难以在行政性放权中得到根本改观。究其原因，行政性放权是中央对地方政府的权力转让。从地方政府来看，中央是行政权力的“元主体”，是授权者、考核者和监督者，因而，接受中央政府权力让渡并向它负责是实现权责循环的“主要回路”。虽然近年来中央更加注重地方公众的诉求并试图将这种诉求的回应纳入对地方政府的考核中，但效果并不明显，对于地方政府而言，它们与辖区公众的权责关系仍然处于次要的位置。而且，行政性放权中地方政府权力运行的非规范性让他们自觉“丑媳妇难以见公婆”，丧失接受公众检验的底气。在这种逻辑下，地方政府缺乏向公众开放权力运行“观察窗口”的主动性，在多数情况下，地方权力的不够开放阻断了公众的知情权，公众对地方的监督和制约自然难以落到实处。三、行政性放权的影响和历史定位毋庸置疑，行政性放权是中央政府试图打破计划经济的沉闷和低效而选择的权宜性举动。对于这种放权的最终目标、实现方式和具体步骤，缺乏明确思路。实际上是试图通过边改边看，相时而动，能在复杂的政治经济环境中“趟出一条路”。总的来看，市场化转型30多年的历史证明这种策略是有效的，它释放了潜藏在地方政府层面的创新精神和发展动力，并通过地方政府的护佑培植了市场主体，释放了市场潜能;它灵活而高效地应对了改革中各种难以预计的风险，同时，为纵向间政府关系的发展积累了丰富的经验。但任何社会实践都具有社会历史性特征，都是一定历史条件下的产物，也必将随着历史条件的消失而最终消失。正如马克思所指出的那样，“甚至当我从事科学之类的活动，即从事一种我只是在很少情况下才能同别人直接交往的活动的时候，我也是社会的，因为我是作为人活动的。……因此，我从自身所做出的东西，是我从自身为社会做出的，并且意识到我自己是社会的存在物。”[11]可见，人类的实践及形成的社会存在都是特定社会条件下的产物，也都将随着社会历史的变迁而在自我否定中重生。行政性放权是计划经济向市场经济转轨的必经之路。从当时中国特定的政治经济环境来看，主政者既要面对意识形态的争议和传统观念及其惯性思维方式的束缚，又希望在较短的时期内改变经济贫弱的现状，切换执政的方式和中心内容，其面对的政治压力和经济困境是可想而知的。在那种情境下，对未来的过度描述和整体规划既缺少相应的知识和能力，也会引起不必要的争议。最好的方法就是搁置争议，少说多干，大胆放手，鼓励创新。应该说，行政性放权是那种特定情境下的合理选择，历史也证明了这一选择对于改革开放30多年的贡献和价值。但随着改革释放的红利将经济社会整体推到“质”的变化，并趋于更高层次的矛盾时，这种社会形态就要走向自我否定。总体来看，行政性放权所具有的消极性表现在： 1诱发了地方政府行为的短期化。行政性放权是中央在特定时期为了激发地方的活力而将自己所拥有的权力下放的权宜性举措，因而权力的下放具有相时而动的特征。在地方政府看来，中央、地方的权力关系具有临时性特征，中央的优惠政策“过了这一村就没这个店”。权力关系的时效性使得“抢”字当头的机遇意识占据地方政府的主导地位。在特定的激励机制下，为了抢占先机，地方政府往往就会选择只顾一时、不求长远的短期行为，奉行“一锤子买卖”的机会主义策略。地方政府行为的短期化带来的弊端是显而易见的，不仅如此，这种行为模式在官员不稳定的任期制和交流制中被充分放大。表现为，地方官员通过制造政绩泡沫和表面工程造成虚假的繁荣，将各种不利因素留给下任，留给本地民众;破坏了地方契约基础，导致市场中的诚信意识淡薄;可能在中央政府的放权时期制造过量的产能，降低中央政府宏观调控的政策效果。[12] 2强化了纵向上下级政府的“庇护和附庸”关系。行政性放权的主动权基本掌握在中央政府的手中，权力什么时候放、怎样放和放多少，甚至只放给谁等都取决于特定时期中央政府的意图。地方政府尤其是地方的基层政府基本没有左右的余地。权力是一种稀缺资源，获得权力尤其是独特性的权力是地方能够在竞争中处于优势的重要前提。为了能够获得政策上或者财政上的支持，地方在向中央政府争夺各种资源的问题上非常“上心”，这一点从地方“驻京办”的撤而不销和地方政府的“跑部钱进”可以充分体现出来。事实上，中央地方政府的这种关系广泛存在纵向政府的上下级之间。当这一点与“下管一级”的干部管理权限结合在一起时，必然强化上级对下级政府的势能。在监督机制尚不完善的情景下，上下级间不对等的关系很容易被异化和庸俗化，下级会通过正当的甚至非正当的手段寻求上级的关照，并最终沦为“庇护和附庸”的关系，这一点越到基层越明显。 3制度化监控的缺失使地方政府出现日益严重的违纪和腐败行为。与行政性放权相对应的是“考核替代型监控”。行政性放权具有较大随机性和不规范，中央地方间的权力责任处于变动不居的状态，这就决定中央政府不可能对每一次权责的变化做出细致的规定和严格的审查。适应这种需要，中央简化了对地方政府的监控机制，建立了“一套以主要经济指标为中心，兼顾意识形态忠诚度和其他社会发展指标（社会稳定、计划生育等）的考评体系，……这套业绩考核系统是一种任务导向型的考核方式，它将考核的结果作为评判地方政府行为效果的重要依据，以相对简单和直观的阶段性考核结果代替对地方政府复杂的日常性考核”。[13]“考核替代型监控”是一种粗线条的监控方式，缺乏制度化监控的细致、稳定和规范，它给地方政府留下了过多的灰色地带。不规范的放权和粗线条的考核机制助长了地方政府的顶风违纪行为，甚至寻租和腐败。 4不利于区域间和经济社会的均衡发展。从理论上讲，政府权力来自于公众权利意志的让渡，回应公众的要求并实现社会的均衡发展应当是政府的价值追求。但中国是一个形态超大且发展极不均衡的国家，各地民众在生产环境、生存状态和生活要求上存在较大的差异。源自于中央统一意志的行政性放权简易直接，不可能对每个地方的实际情况考虑得那样全面和具体，这种状况在行政性放权早期表现得尤为明显。大多数情况下，中央的放权是基于整个国家的“中间量”进行的，对那些处于特殊情况的“两头”很可能缺乏针对性。这种放权模式实际上不利于增强那些先天发育迟缓地区的内生发展动力。再者，行政性放权是中央政府基于特定时期的战略任务而进行的简易处理，而到了地方层面，这种简易就会更甚。本来就处于高度紧张状态的地方政府势必将有限的资源用在中央政府最为强调的战略目标上，对于其他目标则视情而定;实际操作中，绝大多数情况下次一级的目标被忽视。这一点从改革开放以来“经济建设型政府”的形成逻辑可以看出。 5破坏可能生成的制度化分权，阻碍了进一步的改革。“过去三十多年的速度型发展过程中，包括政策目标、损益分布、心理贴现、绩效评价等方面的制度安排已经形成了很大的惯性。在这样的制度惯性下，规制型发展政策不可避免地会被扭曲和变异。”[14]从这个意义上讲，行政性放权所具有的惯性是制约制度化分权，并阻碍未来改革深入推进的关键所在。这一点在分税制实践中表现十分明显。应该说，分税制是用制度的精神塑造政府财税关系，进而影响整个纵向政府关系的重要变革。部分研究者将这一举措喻为“财政联邦主义”，并认为是中国大陆经济快速增长的动力之源。但这个在西方市场经济国家中表现成熟的制度化分权却在中国停滞不前。尤其是进入新千年以来，这一制度与行政性放权及在此基础上产生的政府机会主义联系起来，不仅阻碍了其自身的进一步完善，而且可能诱发地方向反改革的方向演变。这些分别可以从省级以下分税制改革的停顿，近年来房地产市场的非理性增长和地方发展的畸形模式中观察到。不难看出，在缺乏制度化分权的大环境中，仅凭分税制改革的单打独斗难以将改革推向深入。四、制度化分权：中央地方权力关系变迁的趋势和策略分析行政性放权是中央政府为了推动经济管理体制改革而不得不在中央地方权力关系上做出的权宜性调整，在特定历史时代这种调整产生的积极性大于消极性。但行政性放权本质上还是人治方式在国家治理层面的体现，具有较强的过渡性特征。当经济社会的发展步入更高层次的文明形态，社会生活中的主要矛盾发生变化时，这种特定历史时期的社会存在就会完全显露出它的消极面，并成为社会在更高层面上保持平衡的阻碍力量。应该说，现阶段是行政性放权走向自我否定的历史时期。制度化分权是行政性放权的历史选择，制度建设将成为下一阶段政治和行政体制改革的基本方向。正如党的十八大报告所指出的，“要把制度建设摆在突出位置，充分发挥我国社会主义政治制度优越性，积极借鉴人类政治文明有益成果，绝不照搬西方政治制度模式。” 从理论上分析，无论是以宪法为基础的政治性分权还是以中央的法律制度为基础的行政性分权，都应当归于制度化分权的范围。制度化分权是采用稳定的、规范的制度实现行政权力的分割、行使和监督，保障中央地方在具有较强刚性的制度环境中行使权力并接受监督。虽然过度的集权很容易破坏制度化分权，但总体来看制度化分权与权力的集分程度并没有直接的联系。它可以是在中央权力较为集中的情况下的行政性分权，也可以是地方自治程度较高情况下的政治性分权。前者如法国，后者如美国。因为制度性分权强调的是权力在纵向的划分依据和运行方式，以及在此基础上形成的中央地方关系，而并不论权力在中央地方间的分布状态。这样，对于那些具有较强中央集权传统的国家而言，实现制度化分权并不是对现行政治体制的背离，但却需要根据自身政治体制和行政运行模式的基本特征，选择合适的时机，逐步强化制度规范在纵向政府关系调节中的作用，建立中央地方关系的稳定预期;同时，将那些关系到中央地方权力的制度逐步上升到基本制度的层面，通过权威的第三方监控和执行。对于当代中国而言，无论从历史传统还是现实矛盾来看，权力在中央层面适度集中是较为理性的选择，这是由超大国家的多重不均衡性及其正在跨越现代化转型的特定历史任务所决定的。但权力的适度集中要把握分寸，尤其是要注意区分权力的性质。马克思将国家的职能划分为政治职能和社会管理职能，与此相对应，政府权力可以划分为政治性权力和社会管理性权力。权力的集中还是分散应当注意同权力的这两种划分方法结合起来。大体而言，政治性权力应当以“统”为主，社会管理性权力以“分”为主。综合判断，当代中国不宜采取地方自治程度较高的“政治性分权”，而应当采用中央权力较为集中的“行政性分权”。从行政性放权过渡到行政性分权虽然只是一字之差，但并不是简易的改进过程，而是复杂的改革过程。最大的阻力在于行政性放权的制度惯性及围绕这一制度而生成的各种利益相关者。一种制度形成以后，一般会生成适应这一制度并获利较多的利益团体，他们与现存制度在相互强化中形成路径依赖，成为改革这项制度的阻力。既得利益者具有集团化和权力化的动力，它们往往通过阻断市场微观主体同宏观理性的信息交流，通过它们所拥有的执行优势来延缓改革进程，曲解甚至异化改革思路。从这个角度来看，从行政性放权走向行政性分权将是一个复杂的渐进的历史过程。因而，改革中需要注意以下基本策略：一是注重建立宏观层面和微观主体的沟通机制，强化顶层设计在整个改革中的核心作用。虽然历史演进的总体趋势是不可逆转的，但实现的路径可能千差万别。最为关键的是要防止改革走弯路，甚至陷入周期性循环，最大程度上降低改革过程中的阵痛。当前，宏观层面的理性与微观主体的诉求拥有共同的改革意愿和目标，但较易被处于中间层面的既得利益集团所阻碍。因而推进改革的关键在于破除这种阻力。一方面要通过有效的沟通机制将微观主体的诉求传递到宏观层面，实现宏观理性与微观诉求之间的耦合和共振;另一方面要强化顶层设计在整个改革中的核心作用。通过强制性制度变迁跳出传统制度惯性和既得利益集团共同形成的“路径依赖”。二是逐步赋予公众参与地方社会事务管理和监督的权力，将自下而上的监督同自上而下的监察相结合。微观主体是地方权责运行的最终指向，也是地方权责运行的最直观感受者。中央政府将各种社会管理性权力下放的过程中，既要及时建立相关权力的约束制度，又要及时赋予公众对各类事务的知情权、参与权和监督权，防止权力责任关系转换的“真空”，实现公众对下放权力的制度化监督。三是建立独立的具有较高权威的中央地方权力分解、确认和裁判机构。从西方成熟市场经济国家的实践来看，它们一般都建立了较为权威的第三方机构处理中央地方权力的划分问题，并裁判可能出现的权力纠纷。

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